I OSK 1647/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Bd 626/19 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. II SA/Bd 626/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. M. (Skarżąca) na decyzję Wojewody K. (Wojewoda) z [...] maja 2019 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie : na podstawie przepisu art 174 § 1 p p.s.a. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dokumentów archiwalnych potwierdzających plany jakie obiekty miały powstać na terenie objętym wywłaszczeniem, a które nigdy nie powstały chociażby wpisany w latach dwutysięcznych do planu zagospodarowania projekt wielopoziomowego parkingu, co tym samym jednoznacznie wskazuje, że nie został zrealizowany żaden z wyznaczonych wcześniej i później celów wywłaszczenia. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość została wywłaszczona [...] kwietnia 1972 roku a pierwsze odmienne od wyznaczonego celu inwestycyjnego budowy Centrum [...] zapiski o przeznaczeniu terenu na urządzenie targowiska znalazły swoje odzwierciedlenie w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 1990 w sprawie lokalizacji targowisk i ustalenia dziennych stawek opłaty targowej. Upływ czasu od chwili wywłaszczenia do pierwszej sugestii jakiegokolwiek zagospodarowania przejętej nieruchomości, jednoznacznie potwierdza naruszenie reguł zawartych w art. 137 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem mamy do czynienia jednoznacznie z udokumentowanym upływem czasu tj. osiemnastu lat od decyzji o wywłaszczeniu. na podstawie art 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnioną naszym zdaniem nadinterpretację zaistniałych okoliczności dotyczących prowizorycznego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości trwającej do dnia dzisiejszego polegającą na tłumaczeniu ogólnymi pojęciami celu " budownictwo mieszkaniowe i towarzyszące" bez stosownego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazującego faktyczne plany zagospodarowania w tym miejscu dla Osiedla Mieszkaniowego W. [...], i w jakim celu dokonano wówczas wywłaszczenia, co naszym zdaniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a równocześnie stanowiło zbyt daleko idącą nieuprawnioną nadinterpretację mogącą mieć wpływ na naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów zapisanej w art 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracjynego w Bydgoszczy a w przypadku niepodzielenia argumentacji pozwalającej na wydanie orzeczeni arefomatoryjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie srpawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instnacji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczył prawidłowości decyzji Wojewody, uchylającej decyzję Starosty B. z [...] listopada 2018 r. w części to jest w punkcie 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 11, 12 i 13 i odmawiającej zwrotu na rzez Skarżącej części nieruchomości położonej w B. przy ul. M, W. i M. zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Gminy B. stanowiącej obecnie w obrębie [...] działkę ewidencyjną o nr [...] o powierzchni 0,0585 ha, część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,4472 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działki nr [...] o pow. 0,0006 ha oraz [...] o pow. 0,1890 ha, część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,6256 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr [...] o pow. 0,5763 ha. Wojewoda uchylając decyzję Starosty we wskazanej części oraz odmawiając zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem Skarżącej z [...] października 1998 r. nie podzielił ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji i uznał, że na spornych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Stanowisko to podzielone zostało przez Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji, w pierwszej kolejności ustosunkować się należy do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuciła w nim Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2022 r. III OSK 941/21, a skład orzekający stanowisko to w pełni podziela, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody uchylającej w części decyzję Starosty i orzekającej o odmowie zwrotu wskazanych w niej działek a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jak podkreślono w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2022 r., w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ w tym prawidłowości oceny materiału dowodowego. Tymczasem Skarżąca stawiając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej dąży w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody uznającąc, że przywołany przez nią przepis stanowi statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co jest oczywiście sprzeczne z brzmieniem tego przepisu. Skarżąca w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej nie przywołuje żadnych argumentów pozwalających na jego uznanie za uzasadniony. Nie wykazuje bowiem, by Sąd rozpoznał inną sprawę niż poddana jego kontroli czy też by zaniechał wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd Wojewódzki odniósł się do twierdzeń i argumentów strony Skarżącej zawartych w skardze w tym w szczególności do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania. Sąd odniósł się również do przywoływanych w skardze dowodów. Rzeczywiście, Sąd nie odniósł się do dołączonych do skargi zdjęć oraz pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z [...] lipca 2011 r. Uchybienie to mogło by być rozpatrywane w kontekście ewentualnego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepisu tego jednak ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano. Nie powołano również żadnych innych przepisów prawa procesowego, których naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, co było niezbędne dla wykazania zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. W zarzucie objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Petitum skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnych jednostek redakcyjnych przywołanych przez Skarżącą przepisów. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że Skarżąca nie wyjaśniła, z jakiej daty brzmienie przepisów winno być wzięte pod uwagę przez Sąd kasacyjny przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca powołała się na tekst ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opublikowany Dzienniku Ustaw z 1997 r. nr 115, poz. 741, a więc na pierwotne brzmienie ustawy. Tymczasem oba przywołane przez Skarżącą przepisy od dnia ogłoszenia ustawy podlegały kilkukrotnym zmianom. W dniu wydania zaskarżonej decyzji, a więc [...] listopada 2018 r. obowiązywało brzmienie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opublikowane w Dzienniku Urzędowym z 2018 r., poz. 121, ze zmianami wynikającymi z kolejnych nowelizacji (ustawa). W tejże dacie art. 136 ustawy obejmował pięć jednostek redakcyjnych, zaś art. 137 – dwie. Skarżąca nie wskazując konkretnych jednostek redakcyjnych wskazanych przez siebie przepisów i nie wyjaśniając jakie brzmienie przepisów winno być wzięte pod uwagę uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do podniesionych przez nią zarzutów. Skarżąca zarzuciła Sądowi niewłaściwe zastosowanie przywołanych przez siebie przepisów prawa materialnego. Jednak zarówno z petitum skargi kasacyjnej jak i z jej uzasadnienia wynika wprost, że stawiając powyższy zarzut Skarżąca dąży do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do zrealizowania na spornych działkach celu wywłaszczenia. Oznacza to, że stawiając powyższy zarzut Skarżący dąży w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawię kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd kasacyjny przypomina, że Sąd Wojewódzki dokonał analizy zgromadzonych w aktach dokumentów, w tym dokumentów przedłożonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego przy piśmie z [...] sierpnia 2016 r., odniósł się do zeznań świadków a następnie zgodził się z Wojewodą, że na dzień złożenia przez Skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawą do takiego stwierdzenia było ustalenie na podstawie dokumentów opisanych szczegółowo w uzasadnieniu, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla W. a z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego można jedynie wyprowadzić wniosek, że w miejscu działek, o których zwrot wystąpiła Skarżąca, przewidziane były usługi BU33, w ramach których możliwe były usługi, handel, targowisko, zieleń publiczna, parkingi. Obiekty te stanowiły naturalne wypełnienie osiedla mieszkaniowego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że ze złożonych przez Skarżącą dokumentów nie można wyprowadzić wniosku o przeznaczeniu terenu pod określone obiekty budowlane to jest Centrum [...] Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że uchwałą Prezydium Rady Narodowej w B. z [...] lutego 1968 r. (karta 126 akt administracyjnych) zatwierdzony został plan dzielnic W. i W. w B. Powołując się na zapis pkt VI planu szczegółowego Sąd podkreślił, że zatwierdzonymi elementami planu była jedynie plansza podstawowa, plansza uzbrojenia, ustalenia realizacyjno-ogólne i szczegółowe do planu podstawowego i planu uzbrojenia. W konsekwencji, pozostałe wybrane elementy opracowania charakteryzujące wypracowaną metodę i plan szczegółowy W. i W. miały, w ocenie Sądu pierwszej instancji, charakter jedynie poglądowy i nie można było ich traktować na równi z elementami planu zatwierdzonymi, co oznacza, że nie miały one mocy wiążącej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji za błędne uznał stanowisko Skarżącej, że teren o zwrot którego wystąpiła, zgodnie z planem zagospodarowania zatwierdzonym [...] lutego 1968 roku, był przeznaczony dla zrealizowania Centrum [...]. Był to teren poznaczony pod budowę osiedla z przeznaczeniem pod usługi, a szczegółowy opis planowanej inwestycji, która miała powstać na terenie objętym wnioskiem o zwrot, ukazany w opracowaniu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B. (karta 66, tom III akt sprawy), jako Hala Targowa należało traktować jako ramowe założenia. Podobnie traktować należy zdjęcie wskazane jako nr 10 (karta 67 tomu III akt sprawy), które przedstawia studium funkcjonalno - przestrzenne ośrodka usługowego-ponaddzielnicowego na W. przewidzianego na tym terenie oraz zdjęcia nr 11a oraz 11c ukazują gabarytowo typy budynków przeznaczonych do realizacji na tym obszarze. Sąd za wiążący uznał natomiast fragment planszy podstawowej planu w skali 1:2000 (karta 32, tom III akt sprawy), w którym dla tego terenu przewidziano oznaczenie określone jako "B33U", czyli tereny usług ponadpodstawowych, w ramach których wymieniono handel. Sąd zwrócił uwagę, że zeznania świadków nie pokrywają się z planem szczegółowym - plansza podstawowa, który zatwierdzał projekt planu i miał jako integralna część planu szczegółowego charakter wiążący. Plan dopuszczał zatem pośród zabudowy zieleń publiczną, parkingi i targowiska jako całość przedsięwzięcia W. i W. Sąd podkreślił, że całość stanowiła ogólnie rzecz ujmując osiedle mieszkaniowe, co wpisywało się w cel wywłaszczenia określony w umowie i konsumowało cel wywłaszczenia. Podsumowując Sąd Wojewódzki uznał, że przed dniem złożenia wniosku przez Skarżącą nastąpiło zagospodarowanie działek poprzez urządzenie na nich targowiska, parkingu wykorzystywanego również jako miejsce handlu oraz terenów zielonych, co stanowiło zrealizowanie celu wywłaszczenia a co za tym idzie, wyłączało możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Skarżąca nie podniosła w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów pozwalających Sądowi kasacyjnemu na zbadanie prawidłowości ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika z ustaleniami Sądu, nie poparta odwołaniem do konkretnych przepisów prawa procesowego, których naruszenie mogło spowodować przyjęcie przez sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń nie może stanowić podstawy do dokonania ich oceny. Sąd kasacyjny orzeka bowiem w granicach podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, przez które rozumiane jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w ocenie autora środka odwoławczego naruszone zostały przez Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2023 r. III OSK 20/22 (i przywołanym w nim orzecznictwie), zgodnie z którym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnej uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro jak już wyżej wskazano ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę prawidłowości zastosowania prawa materialnego nie zostały zakwestionowane przez Skarżącą, zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 136 i 137 ustawy uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.