II OSK 2203/24

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim w przedmiocie wniosku skarżącej z 9 października 2023 r. o wszczęcie postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że w dniu 29 grudnia 2023 r. M. B. wniosła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Janowie Lubelskim w przedmiocie jej wniosku z 9 października 2023 r. We wniosku domagała się od PINB wszczęcia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. gmina P., zrealizowanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę z 30 marca 1988 r., znak: UAN-8381-23/88. W dniu 20 marca 2024 r. organ udzielił informacji, że oryginał pisma zawierającego sporny wniosek i odpowiedź organu na niego z 9 listopada 2023 r. aktualnie znajduje się przed organem II instancji, tj. WINB w Lublinie. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wraz z pismem z 22 marca 2024 r. nadesłał kopię spornego wniosku wraz odpowiedzią organu I instancji z 9 listopada 2023 r., skierowaną do skarżącej. W załączonej odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił skarżącej, że toczy się już postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 158 w miejscowości S. gmina P., stanowiącego własność A. K. i kwestie wskazane we wniosku zostały ujęte i rozpatrzone w tym postępowaniu. Przechodząc do oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi Sąd powołał się na treść art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a., a także uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19 i II OPS 1/21 i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na wniosek z 9 października 2023 r. o wszczęcie postępowania organ udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 9 listopada 2023 r., wskazując, że takie postępowanie już się toczy, zaś skarżąca bierze w nim udział jako strona. Sporny wniosek został włączony do akt tego postępowania i jak wyjaśnił skarżącej organ I instancji, podniesione w nim kwestie zostały ujęte i rozpatrzone w tym postępowaniu. Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość PINB (tj. 29 grudnia 2023 r.) żądanie wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie było bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie się toczyło, a stanowisko skarżącej wyrażone w spornym wniosku było brane pod uwagę przez organ w tym postępowaniu. Oznacza to w konsekwencji, że skarga na bezczynność i przewlekłość jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd zauważył, że skarga nie została poprzedzona wymaganym ponagleniem skierowanym do organu, co jest warunkiem formalnym takiej skargi stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., to jednak mając na uwadze, że skarga z innych przyczyn (przedstawionych wyżej) jest niedopuszczalna, Sąd odstąpił od wzywania skarżącej do wykazania, że skarżąca skargę poprzedziła ponagleniem. Nawet bowiem, gdyby skarżąca wykazała, że wniosła ponaglenie, skarga i tak podlegałaby odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; a także – rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz dokonanie niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co ostatecznie doprowadziło do odrzucenia skargi skarżącej; - art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, na skutek błędnej oceny niepełnego stanu faktycznego jakoby wniesienie skargi na przewlekłość postępowania w trakcie trwania postępowania administracyjnego stanowiło przeszkodę do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się z rażącym naruszeniem prawa; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które przede wszystkim bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny aby wnioskowane przez skarżącą do wszczęcia postępowanie dotyczące legalności budowy ww. budynku już się toczyło, a jego stroną była także sama skarżąca, na co wyraźnie wskazał PINB w piśmie z 9 listopada 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej z 9 października 2023 r. Należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zakresu "wnioskowanej" przez skarżącą bezczynności i przewlekłości, tj. aby jej skarga dotyczyła innego zakresu niż brak rozpoznania przez PINB jej wniosku z 9 października 2023 r., w sytuacji gdy Sąd I instancji przyjął, że skarga skarżącej związana jest tylko z jej wnioskiem. W takiej sytuacji nie wystarczy samo argumentowanie w skardze kasacyjnej, że organ, pomimo iż od lat prowadzi postępowanie, to nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji, bo to strona skarżąca jest dysponentem zakresu zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności i przewlekłości organu administracyjnego. Zresztą stanowisko strony skarżącej zasadniczo potwierdza, że w istocie Sąd I instancji niewadliwie ustalił, iż toczy się już postępowanie w sprawie legalności budowy budynku na działce nr [...] w miejscowości S., gm. P., z odstępstwami od pozwolenia na budowę z 1988 r. A zatem skarżąca nie podważyła przyjętego przez Sąd I instancji zakresu jej skargi na bezczynność i przewlekłość PINB, nota bene z której to skargi wprost wynika, że jej przedmiotem jest nierozpoznanie wniosku skarżącej z 9 października 2023 r. W tych warunkach należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie wskazał, iż w dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość PINB (tj. 29 grudnia 2023 r.) żądanie wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie było bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie się toczyło, a stanowisko skarżącej wyrażone w spornym wniosku było brane pod uwagę przez organ w tym postępowaniu. Ma więc rację Sąd I instancji, że w konsekwencji skarga na bezczynność i przewlekłość jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skoro niezależnie od wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania, to postępowaniu już się toczy. Poza tym uzupełniająco należy wskazać stronie skarżącej, że co do zasady w związku z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wnioskowane przez skarżącą postepowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego może być wszczęte jedynie z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest natomiast prawem, a nie obowiązkiem organu. To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów K.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22). Jednak co najistotniejsze, Sąd I instancji i tak nie mógłby dokonać merytorycznej oceny stanu bezczynności i przewlekłość postępowania w sprawie oceny legalności ww. budowy w oparciu o przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy art. 149 p.p.s.a., ponieważ – jak wskazał także Sąd I instancji – przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłość PINB nie została poprzedzona stosownym ponagleniem, które to wskazanie Sądu I instancji pominięto w skardze kasacyjnej milczeniem. Taka zaś okoliczność także przemawia za podjęciem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi "zwykłej". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.