II OZ 574/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2024 r., nr 51/OPO/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Starosta Nowodworski decyzją z 10 grudnia 2021 r. Nr 829/2021 znak: AB.6740.538.2021 zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu gotowego "[...]" na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości C., gmina C.. Starosta Nowodworski po rozpatrzeniu wniosku M. L. D. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postanowieniem z 28 sierpnia 2023 r. znak: AB.674.6.101.2023 odmówił dopuszczenia M. L. D. do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W wyniku zażalenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 7 lutego 2024 r. Nr 51/OPO/2024, znak: WIR-II.7840.27.9.2013.JL stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ zauważył, że przepisy K.p.a. nie odnoszą się do sprawy dopuszczenia do postępowania na prawach strony innych podmiotów niż organizacje społeczne. Wobec czego niedopuszczalne było podjęcie zaskarżonego postanowienia, kolejno z pouczeniem możliwości jego zaskarżenia. Skoro żaden przepis K.p.a. ani ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydania i zaskarżenia postanowienia podjętego na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zobowiązuje zaś organ do wydania rozstrzygnięcia z art. 134 K.p.a. Merytoryczne rozpatrzenie zażalenia nie było możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. M. L. D. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody i wystąpił jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia (powinno być decyzji z 10 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego). Uważa on, że za wstrzymaniem przemawiają względy ekonomiczne bowiem wybudowanie budynku gospodarczego miałoby doprowadzić do negatywnych konsekwencji dla jego nieruchomości oraz pozostałych nieruchomości sąsiadujących z tą inwestycją. Natomiast w razie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia skargi wiązałoby się z ogromnym nakładem czasu, sił i środków niezbędnych do przywrócenia stanu poprzedniego. W jego ocenie wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Nie wskazał jednak jakie konkretnie wartości będzie miało przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego w kontekście jego sytuacji majątkowej i dochodowej. Nie wyjaśnił wpływu tych wydatków na powstanie i rozmiar wyrządzonej mu szkody. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, skarżący nie przywołał takich konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania konkretnych trudnych do odwrócenia skutków. Przywołany w uzasadnieniu wniosku ogólnikowy i lakoniczny argument wskazujący, że z wykonaniem aktu wiązać się będzie konieczność poniesienia znacznych kosztów oraz nakładu czasu i sił nie jest wystarczający, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie realizacja kwestionowanej inwestycji budynkowej wiązać się będzie z określonymi skutkami dla nieruchomości z nią sąsiadujących, nie należy jednak automatycznie utożsamiać owych skutków z wystąpieniem którejkolwiek przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Samo powołanie się na związane z wykonaniem zaskarżonego aktu istotne konsekwencje w sferze finansowej lub infrastrukturalnej nie uprawnia do oceny, że wykonanie danego aktu skutkować będzie wyrządzeniem stronie znacznej szkody majątkowej. Dla spełnienia przesłanki wstrzymania wykonania aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie znaczne dla strony skarżącej w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OZ 664/12). Skarżący co prawda wskazał w sposób lakoniczny, że w jego ocenie ewentualna restytucja naturalna będzie wymagała ogromu nakładu czasu, sił i środków, jednakże bez odniesienia wpływu wskazanych potencjalnych wydatków na konkretną sferę majątkową skarżącego. Uniemożliwiając tym dokonanie szczegółowej oceny skutków ww. wydatków w sferze majątkowej skarżącego i wyciągnięcie wniosków odnośnie do grożącej skarżącemu znacznej szkody majątkowej. Sąd wskazał, iż podniesiony przez skarżącego argument o ewentualnych wielkich nakładach sił i środków w sferze majątkowej skarżącego, niezbędnych do przywrócenia stanu poprzedniego nie stanowi per se przesłanki ustawowej, od spełnienia której ustawodawca upoważnia sąd do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. A zatem nie znajduje on oparcia w prawie. Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia nie został dostatecznie uzasadniony. Nie wskazano bowiem w jego uzasadnieniu na czym polegałyby trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Nie przedstawiono żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia interesów strony skarżącej następstw wykonania zaskarżonego postanowienia. Samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub powołanie się przez stronę skarżącą na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, zaskarżył je w całości, zarzucając naruszenie: Art. 61 § 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania decyzji Starosty Nowodworskiego nr 829/2021 z dnia 10 grudnia 2021 r. podczas gdy spełnione zostały przesłanki w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia, uzasadniające wstrzymanie ww. decyzji. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego nr 829/2021 z dnia 10 grudnia 2021 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że obie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. zostały przez niego wykazane albowiem inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego stanowiącego część przedsiębiorstwa zajmującego się utylizacją odpadów (również niebezpiecznych) sama w sobie będzie oddziaływać w sposób negatywny na najbliższe otoczenie, w tym na nieruchomość skarżącego. Skarżący uważa, że niebezpieczeństwo znacznej szkody realizuje się poprzez wystąpienie niebezpieczeństwa straty przez niego życia i zdrowia oraz jego najbliższych. W okolicznościach sprawy poza immisjami, wpływem inwestycji na zdrowie ludzi przebywających na nieruchomości, wpływem na florę i faunę w obszarze nieruchomości, powstaną konkretne ograniczenia w zabudowie nieruchomości należącej do skarżącego, wynikające z odrębnych przepisów prawa (ustawy o odpadach czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W niniejszej sprawie ograniczenie to polegać będzie na wykluczeniu możliwości lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na terenie należącym do Skarżącego. To zaś jest wyrazem ograniczenia w korzystaniu z gwarantowanego Konstytucją prawa własności. Dalej skarżący wskazuje, ze inwestycja dokonywana jest w sprzeczności ze sztuką budowlaną bowiem fundamenty budynku gospodarczego zostały postawione bez zachowania jakiejkolwiek odległości od nieruchomości skarżącego tj. na granicy działek. Skarżący nie będzie mógł korzystać z prawa własności do swojej nieruchomości w pełnym zakresie i zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego inwestycja narusza postanowienia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Nieprawidłowości te zgłoszone zostały do PINB. Wskazuje, ze poprzednią inwestycję również zrealizowano bezprawnie na terenie drogi publicznej i jego działki o nr [...] obręb [...], w C. Skarżący stwierdził, że od lat próbuje walczyć z tą samowolą budowlaną ale bez skutku. Okoliczność ta stanowi o istotnej i trwałej zmianie rzeczywistości, gdzie walka o powrót do stanu poprzedniego trwa latami, a ewentualne przywrócenie do stanu poprzedniego nastąpi przy dużym nakładzie sił i środków. Inwestor realizuje rozbudowę swojego przedsiębiorstwa zajmującego się utylizacją odpadów niebezpiecznych bez oglądania się na przepisy i bez poszanowania cudzej własności. Naraża sąsiedztwo na pogorszenie jakości życia i utratę zdrowia a także realnie godzi w prawo własności sąsiednich nieruchomości. Przy takim postępowaniu istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że sytuacja się powtórzy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Argumentacja skarżącego przedstawiona w zażaleniu, zdaniem NSA, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji Starosty Nowodworskiego z 10 grudnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. . Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd administracyjny może zatem wstrzymać wykonanie obowiązku nałożonego nie tylko zaskarżonym aktem (tutaj postanowienie o niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania) ale również wykonanie aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Wobec czego należało ocenić czy pomimo zaskarżenia postanowienia o niedopuszczalności zażalenia istnieją okoliczności wskazujące na konieczność udzielenia ochrony tymczasowej wnioskodawcy z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie decyzji Starosty Nowodworskiego z 10 grudnia 2021 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu gotowego "[...]" na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości C., gmina C.. Należy zauważyć, że powyższa ocena nastąpi w specyficznych okolicznościach bowiem skarżący w skardze kwestionuje zasadność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia gdy organy uznały, że nie zasługuje na status uczestnika postępowania w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę. Powodem tego miało być niewykazanie, że poprzez inwestycję został naruszony jego interes prawny tj., że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ta kwestia jednak nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu wpadkowym bowiem tego dotyczy skarga i nie można na obecnym etapie wypowiadać się w tym zakresie bowiem doszłoby do niedopuszczalnego przedsądu. Tym samym NSA poddał ocenie, czy Sąd I instancji słusznie przyjął, że wnioskodawca nie uzasadnił wystąpienia okoliczności, które można by kwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki w sytuacji wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 grudnia 2021 r. Powstanie budynku gospodarczego będącego częścią przedsiębiorstwa zajmującego się przetwarzaniem odpadów w tym niebezpiecznych nie stanowi samo w sobie o negatywnym wpływie takiej inwestycji na nieruchomość będącą własnością skarżącego. Fakt, że utylizuje się tam odpady, w tym odpady niebezpieczne nie stanowi o tym, że dla skarżącego wynikają z tego zagrożenia o charakterze znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący ogólnie wskazuje na zagrożenia jakie niesie tego rodzaju inwestycja (zagrożenie dla życia i zdrowia, immisje różnego rodzaju) jednak nie wskazuje dlaczego rozbudowa istniejącego już przedsiębiorstwa przetwarzania odpadów o kolejny budynek gospodarczy może doprowadzić w stosunku do niego do wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Oczywistym jest, że gospodarowanie odpadami może szkodliwie oddziaływać na otoczenie ale wówczas gdy nie są zachowane przewidziane prawem zasady prowadzenia takiej działalności zazwyczaj określone w wymaganych prawem zezwoleniach. Na takie okoliczności skarżący nie wskazuje. Ograniczenie zabudowy na działce skarżącego jest negatywnym skutkiem pozwolenia na budowę ale wynika to z obowiązujących przepisów, które przewidują konieczność odsunięcia sąsiedniej zabudowy od tego rodzaju przedsięwzięć. Jednak skarżący nie wskazuje, że takie ograniczenia rzeczywiście go dotyczą. Nie wykazał, że aktualnie realizuje bądź planuje realizację jakiejkolwiek inwestycji budowlanej, która nie będzie mogła zostać zrealizowana lub zostanie ograniczona możliwość jej realizacji. Powodem wstrzymania wykonania muszą być takie okoliczności, które mają charakter konkretny, rzeczywisty i aktualny a nie wyłącznie potencjalny i przyszły. Pozbawione są podstaw twierdzenia skarżącego, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji inwestora bo ograniczy ona możliwość zabudowy na jego działce skoro nie wykazał one, że co najmniej planuje one na niej jakąkolwiek zabudowę. Kwestia zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie stanowi o wystąpieniu przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ocena ta będzie przedmiotem oceny skargi przez Sąd więc nie mogła być tutaj rozpatrywana. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia okoliczności, które należałoby zakwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem budynku gospodarczego przez inwestora. Sam fakt rozbudowy prowadzonej działalności dotyczącej zagospodarowania i przetwarzania odpadów nie prowadzi do wyłącznie do negatywnych skutków dla nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie uprawdopodobnił, że powstanie budynku gospodarczego w ramach tego przedsiębiorstwa doprowadzić może do negatywnych skutków dla jego nieruchomości. Może się okazać, że negatywne skutki nie występują albo ich oddziaływanie ograniczone jest wyłącznie do nieruchomości inwestora poprzez zastosowane rozwiązania budowlane. W związku z powyższym, NSA uznał zażalenie za niezasadne. Z argumentacji przedstawionej w zażaleniu nie wynika aby skarżący wykazał we wniosku o wstrzymanie czy zażaleniu okoliczności, które należałoby uznać za znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W sposób lakoniczny wskazuje on na ogrom nakładów czasu i środków przy powrocie do stanu poprzedniego sprzed wykonania inwestycji ale nie konkretyzuje jakie będą choćby przybliżone koszty tego rodzaju i jak wpłyną one na jego sytuację majątkową. Samo prowadzenie inwestycji z natury swej uciążliwej dla otoczenia nie przesądza o tym, że w istocie za każdym razem przekroczone zostaną normy ochrony środowiska czy przepisy prawa budowlanego. Zrealizowanie poprzedniej inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie dowodzi, ze obecnie takie zagrożenie również wystąpi. Przeczy temu choćby fakt, że inwestor obecnie wystąpił o pozwolenie na budowę i je uzyskał. Jeśli skarżący chce kwestionować legalność tej decyzji powinien ją zaskarżyć jeśli wykaże uprzednio, że przysługuje mu status strony postępowania. Skarżący nie ma zamkniętej drogi procesowej bowiem pozostaje mu jeszcze wznowienie postępowania po wydaniu decyzji ostatecznej z uwagi na fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oczywiście jeśli jego status strony zostanie potwierdzony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.