II SA/Wr 29/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 listopada 2022 r. nr IF-O.7840.1.334.2022.DL w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno – budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z 14 XI 2022 r. (nr IF-O.7840.1.334.2022.DL) Wojewoda Dolnośląski (dalej: "wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Gminy M. (dalej: "skarżąca") od decyzji Starosty Średzkiego (dalej: "starosta") z dnia 26 VIII 2022 r. (Nr 585/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej – M. W. - pozwolenia na budowę obejmującego zespół 20. budynków dwuklatkowych mieszkalnych wielorodzinnych i 4. budynków jednoklatkowych wraz z drogami wewnętrznymi, instalacjami zewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, szafkami ZK i gazu oraz instalacją oświetlenia terenu na działce nr [...], obręb L., jednostka ewidencyjna M. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opisanej wyżej inwestycji, przez co postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej należało umorzyć. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że skarżąca, mimo wezwania jej do wykazania interesu prawnego, nie wskazała jakiejkolwiek nieruchomości, do której posiada tytuł prawny i która potencjalnie mogłaby znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. W ocenie wojewody w takich okolicznościach nie można stwierdzić, by obiekty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, ograniczały w jakikolwiek sposób skarżącą w możliwości zabudowy jej terenów, a tylko pod takim warunkiem można byłoby przyznać skarżącej status strony, co wynika jednoznacznie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) - dalej: "PB". Wojewoda podkreślił też, że interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić także z okoliczności bycia przez nią gestorem sieci, do których w przyszłości planowane jest przyłączenie wnioskowanej inwestycji. Należy także odróżnić status skarżącej jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od statusu organu (burmistrza) jako zarządcy drogi (w myśl ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.). Nawet bowiem w hipotetycznej sytuacji ewentualnego braku uzgodnienia nie kreuje to po stronie organu, który był właściwy do uzgodnienia inwestycji (np. zarządcy drogi), statusu strony, a co za tym idzie możliwości kwestionowania decyzji w drodze odwołania. Ponadto, brak jest przepisów prawa, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. W ocenie wojewody hałas oraz inne podobne immisje, o których mowa w art. 144 kc, powstające w wyniku korzystania z przewidzianych w projekcie budynków nie mogą być podstawą do uznania, iż jakiekolwiek tereny skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych. Wojewoda zaznaczył ponadto, że sama okoliczność doręczenia skarżącej do wiadomości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że przysługuje jej obiektywnie status strony. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że skarżącej nie należało przyznać przymiotu strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem odwołania skarżącej od decyzji starosty; 2) art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez niezasadne zastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania i przez to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego; 3) art. 28 kpa, poprzez uznanie, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od decyzji starosty, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązek dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a wyjątek od tej zasady wyrażony w art. 28 ust. 2 PB nie powoduje całkowitego wyłączenia jego stosowania; 4) art. 6 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym odstąpienie od działania na podstawie przepisów prawa; 5) art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie z urzędu, ani na wniosek skarżącej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy skarżąca kwestionowała poprawność wydanej decyzji wobec niesprawdzenia czy inwestycja nie obciąży istniejącej sieci wodociągowej oraz nie wpłynie negatywnie na wydajność układu komunikacyjnego, podczas gdy istniejąca infrastruktura techniczna i uzbrojenie terenu nie są przystosowane do obsługi tak znacznej inwestycji i może negatywnie wpłynąć na życie dotychczasowych mieszkańców; 6) art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania i tym samym dopuszczenia się dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przez co organ nie uznał skarżącej za stronę postępowania oraz wydał decyzję administracyjną opartą o błędnie ustalony stan faktyczny wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci sprawdzenia możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków oraz odstąpienia od wezwania inwestora do przedłożenia warunków technicznych przyłączenia; 7) art. 81 kpa, poprzez naruszenie bezwzględnego obowiązku organu administracji publicznej jakim jest nieudzielenie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję administracyjną, przez co okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu nie mogą zostać uznane za udowodnione; 8) art. 40 § 1 kpa, poprzez pominięcie przez wojewodę, że starosta doręczał pisma skarżącej, a mimo to nie uznał jej za stronę postępowania, podczas gdy przepis stanowi, iż pisma doręcza się stronie oraz nie istnieje tryb doręczania pism "do wiadomości" nie jest znany w przepisach prawa; 9) art. 127 kpa, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca jest właścicielką działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Samo zaś pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę należy rozumieć szeroko, w szczególności należy uwzględniać wpływ projektowanych obiektów na środowisko oraz możliwość korzystania przez inne nieruchomości z infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że tak duża inwestycja przyczyni się do pogorszenia jakości życia dotychczasowych mieszkańców. Podkreślono, że w postępowaniu nie sprawdzono warunków technicznych przyłączenia projektowanych obiektów do sieci infrastruktury technicznej, jak również wpływu na wydajność układu komunikacyjnego, który nie jest przystosowany do tak znacznego obciążenia. Dla projektowanej inwestycji nie wydano warunków technicznych przyłączenia do sieci, jak również właściwi dostawcy nie opiniowali możliwości podłączenia projektowanych obiektów do sieci, czego wymaga art. 33 ust. 2 pkt 1 PB. Zaznaczono, że postepowanie prowadzone było z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W szczególności skarżącej nie poinformowano o wszczęciu i zakończeniu postępowania, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca dodatkowym pismem procesowym z dnia 8 II 2023 r. podniosła, że wojewoda nie poparł ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej w sprawie żadnym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W okolicznościach sprawy wojewoda prawidłowo ocenił odwołanie skarżącej stwierdzając brak po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. Jak wynika z art. 28 ust. 2 PB, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano zaś w art. 3 pkt 20 PB i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z powyższego niedwuznacznie wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie. Należy podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W uzasadnieniu projektu do ostatniej nowelizacji art. 3 pkt 20 PB wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 PB ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy PB (druk sejmowy nr IX.121). Tymczasem jak wynika z akt wojewody, skarżąca mimo wezwania do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie, nie wskazała jakiejkolwiek nieruchomości w sąsiedztwie terenu objętego projektem budowlanym, do której miałaby tytuł prawny i która doznałaby ograniczeń w możliwości zabudowy (akta wojewody, k. 5 i 6). Zamiast tego, skarżąca stale podkreślała konieczność szerokiego rozumienia interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powołując się na nieadekwatność rozmiaru inwestycji do istniejącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz możliwe pogorszenie komfortu życia osób zamieszkujących już okolice terenu inwestycji. Oczywiście żadna z powołanych okoliczności nie może stanowić podstawy do uznania interesu prawnego skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem nie sugeruje ona jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej. Okoliczności te abstrahują zresztą od treści zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, że dotyczy on wyłącznie zabudowy kubaturowej, zaś etap przyłączeń do sieci technicznych oraz zjazdów z dróg inwestor planuje realizować w odrębnym postępowaniu przy uwzględnieniu rozbudowy sieci (zob. projekt zagospodarowania terenu k. 17, projekt architektoniczno-budowlany, k. 8-9). Silą rzeczy nie można także podzielić zarzutów skargi podnoszących naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro bowiem skarżącej nie przysługiwał status strony, to nie można było wobec niej naruszyć powołanej zasady. Organy nie naruszyły także zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 kpa. Zasada ta z całą pewnością nie może być rozumiana jako usprawiedliwienie dla przeprowadzenia rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB i uznania skarżącej za stronę postępowania tylko z tego powodu, że jest ona zainteresowana sprawą i kwestionuje projekt budowlany. Zasygnalizować przy tym wypada, że projekt budowlany dla działki nr [...] dotyczy terenu, który skarżąca przeznaczyła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy wielorodzinnej. Sytuacja, w której skarżąca sama przeznacza określony teren na cele inwestycji wielomieszkaniowej, a potem oprotestowuje tego rodzaju inwestycję, sama w sobie może rodzić istotne wątpliwości co do zgodności takiego działania z zasadą budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Ponadto rację ma wojewoda stwierdzając, że sama okoliczność doręczenia skarżącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że przysługuje jej obiektywnie status strony. Interes prawny ma charakter obiektywny i podlega weryfikacji w oparciu o obowiązujące normy prawa, nie zaś w oparciu o to, komu decyzję doręczono. Niezasadna jest również argumentacja skarżącej, jakoby wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia jej interesu prawnego. Jak już wyżej zaznaczono, wojewoda przed wydaniem decyzji zwrócił się do skarżącej o wskazanie okoliczności uzasadniających istnienie interesu prawnego w sprawie. W aktach wojewody znajdują się także dokumenty obrazujące aktualny stan ewidencji gruntów, z których wynika, że żadna z nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, które według projektu objęte są zakresem jej oddziaływania, nie stanowi własności komunalnej. Odnosząc się zaś do podnoszonej w toku postępowania odwoławczego kwestii ewentualnej konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, to z oczywistych względów nie może mieć ona wpływu na aktualną ocenę interesu prawnego skarżącej. Jak wynika z art. 28 ust. 4 PB, przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten jednak w okolicznościach sprawy nie mógł znaleźć zastosowania, skoro objęta projektem budowlanym inwestycja nie była poprzedzona decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania i nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia na etapie pozwolenia na budowę oceny oddziaływania na środowisko oraz zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Brak więc było podstaw do oceny statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przez pryzmat art. 28 ust. 4 PB. Wyłączną normą, w oparciu o którą należało ocenić status skarżącej w postępowaniu, był art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.