I OW 121/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Ostrołęckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Ostrołęckim a Prezydentem Miasta Wrocławia i Prezydentem Miasta Gliwice w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletnich D., M. i A. K. w rodzinie zastępczej postanawia: odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Starosta Ostrołęcki wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia oraz Prezydentem Miasta Gliwice poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia lub Prezydenta Miasta Gliwice jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletnich D., M. i A. K. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu [...] stycznia 2008 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia – [...] Sąd Rodzinny ograniczył władzę rodzicielską K. K. i K. S. nad małoletnimi dziećmi D., M. i A. K. umieszczając je w rodzinie zastępczej ich babci B. K. w Z. w Powiecie Ostrołęckim. Sąd ustalił też miejsce pobytu małoletnich D., M. i A. w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej, tj. w Z. powiecie ostrołęckim. Rodzinie zastępczej przysługuje miesięczna pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka (art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). W razie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej (art. 83 ust. 3 ustawy). Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej. W niniejszej sprawie, pomoc pieniężna, o jakiej mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej została przyznana małoletniemu rodzeństwu Kicza i jest wypłacana od dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego – Sądu Rodzinnego czyli od dnia [...] lutego 2008 r. Mając jednak na względzie ustalenia Starosty Ostrołęckiego co do tego, iż dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej miały stałe miejsce zameldowania w Gliwicach przy ul. [...], Powiat Ostrołęcki wystąpił do Prezydenta Miasta Gliwice z prośbą o uzgodnienie i podpisanie treści porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich dzieci zameldowanych w Mieście Gliwice przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Urząd Miejski w Gliwicach odmówił zawarcia porozumienia powołując się na własne ustalenia, co do tego, że dzieci K. wraz z matką przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej zamieszkiwały we Wrocławiu przy ul. [...] i uczęszczały również we Wrocławiu do szkoły. Skoro miejscem zamieszkania matki dzieci był Wrocław to zgodnie z treścią art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod jej władzą rodzicielską również było miasto Wrocław. W takich okolicznościach, Powiat Ostrołęcki przedmiotowe porozumienie z prośbą o jego akceptację przesłał do Wrocławia. W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przy piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. zwrócił projekt porozumienia powołując się na opinię prawną z treści, której wynikało, że Miasto Wrocław nie jest właściwym do ponoszenia kosztów w przedmiotowej sprawie. Następnie, Starosta Ostrołęcki powołując się na obowiązujące przepisy prawne i stan faktyczny sprawy ponownie wezwał Miasto Wrocław do przeanalizowania sprawy i zaakceptowania porozumienia. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W ocenie Starosty Ostrołęckiego, skoro miejscem zamieszkania dzieci od 2004 r. był Wrocław i cały czas do dnia [...] stycznia 2008 r., tj. do czasu umieszczenia w rodzinie zastępczej pozostawały one pod władzą rodzicielską, to zgodnie z treścią art. 86a ustawy o pomocy społecznej właściwym do ponoszenia kosztów powinno być Miasto Wrocław. W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w art. 86 ust. 3 stanowi, iż w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Małoletni D., M. i A. K. faktycznie pomimo stałego zameldowania w Gliwicach zamieszkiwali i uczęszczali do szkoły we Wrocławiu do kwietnia 2007 roku, co potwierdza dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] we Wrocławiu, ale już w dniu [...] kwietnia 2007 r. rozpoczęły naukę w szkole w A. Z adresowanych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, pism szkół we Wrocławiu i A. wynika, że dzieci: D., M. i A. już dziewięć miesięcy przed wydaniem orzeczenia sądu (postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.) regulującego ich sytuację zamieszkiwały w Z. na terenie powiatu Ostrołęckiego, a zatem wbrew twierdzeniu Wnioskodawcy nie zamieszkiwały na terenie Wrocławia przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Jednocześnie organ zauważył, iż w świetle obowiązujących przepisów prawnych regulujących tę materię, babcia małoletnich dzieci B. K. stała się rodziną zastępczą dopiero z chwilą wydania w dniu [...] stycznia 2008 r. wyżej powołanego postanowienia. Uregulowanie statusu prawnego dzieci i opiekującej się nimi babci uprawnia rodzinę zastępczą do korzystania z różnych form pomocy społecznej, w tym przewidzianej w art. 78 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W tych okolicznościach, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniósł o uznanie, że Miasto Wrocław nie jest właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich w rodzinie zastępczej. Prezydent Miasta Gliwice w odpowiedzi na wniosek Starosty Ostrołęckiego podkreślił, że zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do treści art. 86a ustawy powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z przytoczonych przepisów, zdaniem Prezydenta Gliwic, wynika wprost, że w kwestii ustalania właściwości miejscowej powiatu obowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka ustawodawca przyznaje priorytet kryterium miejsca zamieszkania małoletniego. Dopiero w sytuacji niemożności ustalenia miejsca zamieszkania zasadnym staje się posłużenie się przesłanką miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, a wypadku gdy ustalenia miejsca zameldowania nie da się ustalić – kryterium miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej. Z racji tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", należy w ustalaniu znaczenia tego terminu odwołać się do definicji zawartej w art. 25 i nast. kodeksu cywilnego (k.c.). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wedle art. 26 § 2 zd. 1 k.c. jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Tym samym ustalając miejsce zamieszkania dziecka należy w przedmiotowej sytuacji w pierwszej kolejności ustalić miejsce zamieszkania matki w rozumieniu art. 25 k.c. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz zamiar (wola) stałego pobytu. Na zamiar stałego pobytu w określonej miejscowości wskazuje przede wszystkim fakt skoncentrowania tam życiowej działalności danej osoby, w tym zwłaszcza topograficzne powiązanie pomiędzy miejscem przebywania osoby a jej zakładem pracy (szkołą eta). Jak wynika z pisma z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrołęce z dnia [...] maja 2008 r., pomimo zameldowania matki i dzieci w Gliwicach przy ul. [...], wskazane osoby od roku 2004 faktycznie nie zamieszkiwały pod wskazanym adresem, a centrum ich aktywności życiowej skoncentrowało się we Wrocławiu. Nadto należy dodać, że właściwość Sądu w sprawach ograniczenia władzy rodzicielskiej, zgodnie z art. 569 k.p.c. określana jest również według kryterium miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Skoro zatem Sąd Rejonowy we Wrocławiu biorąc pod uwagę kryterium miejsca zamieszkania nie uznał się niewłaściwym do wydania postanowienia w przedmiocie ograniczenia – władzy rodzicielskiej, uprawnionym jest wyciągnięcie wniosku jak powyżej. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez orzeczenie, że właściwym do ponoszenia wydatków na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletnich D., M. i A. K. w rodzinie zastępczej jest Miasto Wrocław, zdaniem Prezydenta Gliwic, jest uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, a więc zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Tą normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie z którym, sądy administracyjne – a w zasadzie Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2) są właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek. Spory o właściwość między organami administracji publicznej, o których mowa w powołanym art. 4 powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 94). Przedmiotem takiego sporu jest indywidualna sprawa administracyjna należąca do właściwości organu administracji publicznej rozstrzygana przez ten organ w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. W przedmiotowej sprawie spór powstał odnośnie ustalenia powiatu, który zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) byłby właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przypadających danej rodzinie zastępczej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zarówno umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, jak i ustalenie wydatków związanych z jego utrzymaniem obciążające powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przez umieszczeniem w rodzinie zastępczej nie następuje w drodze postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do ust. 4 art. 86 powiat prowadzący rodzinę zastępczą zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka (zobowiązanym do ponoszenia wydatków), o którym mowa wyżej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków o których mowa w art. 86 ust. 3. To porozumienie nie jest aktem administracyjnym lecz umową cywilnoprawną. Zatem sprawa pokrywania wydatków przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, o czym mowa we wniosku o rozstrzygnięcie sporu jest sprawą cywilną, pomimo tego że zarówno uprawnionym do utrzymania jak i zobowiązanym do pokrycia tych wydatków jest organ administracji publicznej. Zatem spór między organami administracji publicznej nie dotyczy sprawy administracyjnej. Nie jest zatem sporem, o którym mowa w art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.