II OSK 2618/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 318/21 o odrzuceniu skargi B.M. na decyzję [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania okna połaciowego bez pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 318/21 odrzucił skargę B.M. na decyzję [...] (dalej "WINB") z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania okna połaciowego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przywołał treść art. 28 K.p.a. oraz art. 32 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdził, że niezbędną przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego, czyli istnienie normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jej sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Sąd skonstatował, że skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Dalej Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z decyzji WINB z [...] października 2020 r. nr [...] wynika, że zakończone nią postępowanie dotyczyło wykonania bez pozwolenia na budowę okna połaciowego w lokalu nr [...] budynku przy ul. S. nr [...] w W. Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego ustaliły w trakcie postępowania dowodowego, że inwestorem prac polegających na wykonaniu przedmiotowego okna była E.M. (córka B.M.). Sąd stwierdził także, że nie jest sporne, iż B.M. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z księgi wieczystej lokalu nr [...] budynku przy ul. S. nr [...] obecnie skarżąca nie dysponuje prawem własności tego lokalu. Jego wyłącznym właścicielem jest E.M. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że obie decyzje wydane w sprawie nie dotyczyły interesu prawnego B.M. Co za tym idzie nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję WINB z [...] października 2020 r. nr [...]. Brak interesu prawnego jest w tym przypadku oczywisty, zatem istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.M., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 318/21, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji WINB z 30 października 2020 r. nr [...], podczas gdy skarżąca posiadała zarówno interes prawny, jak i faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że wniesienie skargi przez skarżącą jest niedopuszczalne. B.M. wniosła o: 1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu pełnego księgi wieczystej [...] na okoliczność dat, w których skarżąca była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji posiadania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zawartej między skarżącą a E.M. umowy użyczenia na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu; 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma zarządcy nieruchomości - firmy S. z [...] czerwca 2020 r. o tym, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. [...] odmawia remontu połaci dachu, gdyż uważa, że E.M. samowolnie wstawiła okno połaciowe (czego potwierdzeniem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie uznania E.M. za inwestora); 4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć nieruchomości zajmowanej przez skarżącą na okoliczność wpływu odmowy remontu okna połaciowego na sferę praw i obowiązków skarżącej; 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z [...] maja 2019 r. w sprawie II SA/Wr 699/18 (w powiązanym przedmiotowo postępowaniu) na okoliczność treści rozstrzygnięcia Sądu i treści uzasadnienia, w tym w szczególności wskazanej istotności i wątpliwości Sądu w zakresie ustalenia inwestora odnośnie do okna połaciowego, jak i konsekwencji tegoż ustalenia, a w konsekwencji na okoliczność posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia; 6. uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 7. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w przedmiotowej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej powody wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z powołanym w podstawie kasacyjnej art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie z kolei do treści art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją GINB z [...] października 2020 r. nr [...] wszczęto zawiadomieniem z [...] października 2017 r. Prowadzono je w tzw. trybie naprawczym, określonym w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; stan prawny obowiązujący w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji mocą art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 ze zm.). Postępowanie dotyczyło wykonania bez pozwolenia na budowę okna połaciowego w lokalu nr [...] przy ul. S. nr [...] w W. Organy administracji ustaliły, że inwestorem wykonania okna była E. M. Umorzyły postępowanie ponieważ stwierdziły, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, a co za tym idzie - nie stwierdziły podstaw do wydania któregokolwiek z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 51 powołanej ustawy. Jak wynika z informacji o treści księgi wieczystej (nr [...]), którą skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej, zarówno w dniu wydania decyzji WINB z [...] października 2020 r. nr [...], jak i w dniu wniesienia przez B.M. skargi na tę decyzję, jedynym właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. nr [...] we W., była E.M. (córka B.M.). Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika także, że E.M. stała się jedynym właścicielem wskazanego lokalu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] stycznia 2017 r. sygn. akt I NS 1367/16, zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. B. M. bez wątpienia nie miała zatem interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzję WINB z [...] października 2020 r. nr [...]. Nie dotyczyło ono ani jej interesu prawnego, ani obowiązku. Błędne wskazanie jej w wezwaniu z [...] października 2017 r. jako strony postępowania nie nadało jej tego statusu, jako że może być on wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę ustalenia, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwości wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Wnosząca skargę kasacyjną nie była podmiotem, na który w tym postępowaniu mógł być nałożony obowiązek. Ten bowiem, w myśl art. 52 powołanej ustawy Prawo budowlane, spoczywa na inwestorze, ewentualnie właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Wnosząca skargę kasacyjną nie legitymowała się też prawem, którego ochronie miałby służyć ewentualnie nałożony obowiązek. Z pewnością prawem takim nie jest stosunek obligacyjny (wynikający z umowy użyczenia z 1 lipca 2017 r.) łączący wnoszącą skargę kasacyjną z córką E.M. Stosunek ten jest skuteczny wyłącznie pomiędzy pozostającymi w nim stronami, stanowiąc dla B.M. źródło prawa do zamieszkiwania w lokalu stanowiącym własność jej córki. Nie ulega natomiast kwestii, że nie daje on wnoszącej skargę kasacyjną legitymacji do podważania przed sądem administracyjnym decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, którego nie była stroną. Z powyższych względów należało w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którym E.M. nie była legitymowana do zaskarżenia decyzji WINB z [...] października 2020 r., a co za tym idzie, że jej skarga na tę decyzję podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy nadmienić (co zasygnalizował już Sąd pierwszej instancji), że z akt sprawy sygn. II OZ 489/21 wynika, iż E.M. także zaskarżyła decyzję WINB z 30 października 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 592/20 odrzucił skargę z powodu nieuzupełnienia w terminie braku formalnego, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OZ 489/21 oddalił zażalenie E.M. Trzeba również wyjaśnić, że dokumenty wymienione we wnioskach nr 3, nr 4 i nr 5 skargi kasacyjnej pozostają bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Uznawszy skargę za niedopuszczalną, Sąd nie oceniał kwestii prawidłowości ustalenia osoby inwestora w postępowaniu zakończonym decyzją WINB z 30 października 2020 r. nr [...]. Poza zakresem sprawy pozostaje także spór między E.M. a wspólnotą mieszkaniową nieruchomości przy ul. S. nr [...] we W. dotyczący stanu technicznego dachu budynku i jego związku z zalewaniem lokalu należącego do E.M. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.