II SA/Gd 654/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2023 r. nr WI-III.7821.1.9.2023.EK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. nr WI-III.7821.1.9.2023.EK Wojewoda Pomorski stwierdził uchybienie przez G. Sp. z o.o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r. nr RAAII.6740.8.3.2022.AD-408/ulica w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162), zwanej dalej "specustawą", która w sposób szczególny reguluje zasady doręczeń pism i decyzji w postępowaniu toczącym się na jej podstawie. Zgodnie z art. 11f tej ustawy, obowiązkiem organu wydającego decyzję: wojewody w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomienie o jej wydaniu pozostałych stron w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto organy wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Stosownie do powyższego przepisu, decyzja organu I instancji doręczona została wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony, w tym skarżąca spółka, zostali zawiadomieni o jej wydaniu w drodze obwieszczenia: na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Gdyni w dniu 15 grudnia 2022 r., na stronie internetowej ww. urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej "Ratusz" z dnia 23 grudnia 2022 r. W przedmiotowej sprawie najpóźniejszym dniem publikacji obwieszenia o wydaniu decyzji był dzień 23 grudnia 2022 r., kiedy to obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej. Doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 49 k.p.a.). Wobec powyższego 14-dniowy termin do złożenia odwołania przez pozostałe, poza inwestorem, strony, w tym przez skarżącą, rozpoczął bieg w dniu 10 stycznia 2023 r. i upłynął w dniu 23 stycznia 2023 r. Odwołanie G. Sp. z o.o., nadane w placówce pocztowej w dniu 18 kwietnia 2023 r., zostało zatem wniesione z uchybieniem terminu, co obligowało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. Sp. z o.o., zarzucając mu: naruszenie art. 11f ust. 3 specustawy poprzez niewysłanie do skarżącej zawiadomienia o decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy przepis ten nakłada taki obowiązek na organ, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że dla skarżącej nie rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania, ewentualnie naruszenie art. 11f ust. 3 specustawy poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, w sytuacji gdy organ nie wysłał zawiadomienia o decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r., a dopiero na skutek interwencji skarżącej przesłał jej tę decyzję, doręczając ją 4 kwietnia 2023 r., wobec czego termin do wniesienia odwołania upływał dnia 18 kwietnia 2023 r. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności brak zbadania czy wysłano zawiadomienie o decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r. naruszenie art. 49 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy organ winien uprzednio wysłać zawiadomienie do skarżącej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a było to jego obowiązkiem. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że Prezydent Miasta Gdynia nie wysłał zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżącej będącej dotychczasowym właścicielem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, pomimo obowiązku wynikającego z art. 11f ust. 3 specustawy. Organ pismem z dnia 30 marca 2023 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej (doręczonym dnia 5 kwietnia 2023 r.) poinformował, że przez pomyłkę nie zawiadomiono skarżącej o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Równocześnie, organ wystosował inne pismo z dnia 30 marca 2023 r. bezpośrednio do skarżącej (doręczone dnia 4 kwietnia 2023 r.), w którym dokonano de facto prawidłowego zawiadomienia, a nadto organ sam z siebie mając na uwadze swoją pomyłkę, doręczył również skarżącej decyzję zrid. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z argumentacją organu dotyczącą tego, że doręczenie decyzji zrid kończącej postępowanie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości odbywa się w drodze obwieszczenia. Dokonując wykładni funkcjonalnej art. 11f ust. 3 specustawy należy wskazać, że ustawodawca celowo rozróżnia w ramach grupy "pozostałe strony postępowania" właścicieli lub użytkowników wieczystych od pozostałych, bowiem tym pierwszym doręcza się zawiadomienie o decyzji, zaś ci drudzy są informowani jedynie w drodze obwieszczenia. Zatem ww. grupa podmiotów jest uprzywilejowana względem pozostałych. Jedynie szersze uprawnienia mają wnioskodawcy postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem doręczana jest im decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe dowodzi, że ustawodawca założył, że właściciele lub użytkownicy wieczyści dowiadują się o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia przesyłanego na adres wynikający z katastru nieruchomości i od chwili dowiedzenia się o wydaniu decyzji mają termin na jej zaskarżenie. Skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska - wyroki NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2389/14 i z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 234/11, wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 751/15). Skarżąca podkreśliła, że doręczono jej jako właścicielowi nieruchomości stosownie do dyspozycji art. 11d ust. 5 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak wbrew brzmieniu art. 11f ust. 3 specustawy, organ nie doręczył jej zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Konsekwencją braku wysłania przez organ zawiadomienia o wydaniu decyzji było to, że termin do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ogóle się nie rozpoczął. Wskazała też, że art. 49 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy do zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji w sposób wskazany w art. 49 § 1. Przesłanką dopuszczalności zastosowania art. 49 § 1 k.p.a. było uprzednie zawiadomienie skarżącej w trybie art. 11 f ust. 3 specustawy. Ewentualnie, w przypadku niepodzielenia powyższej argumentacji, wskazano, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r. zaczął biec od dnia 4 kwietnia 2023 r., kiedy to organ doręczył skarżącej przedmiotową decyzję. W związku z faktem, że skarżąca złożyła odwołanie w dniu 18 kwietnia 2023 r., zostało ono wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Wyjaśnić należy, że przepisem o charakterze lex specialis, normującym sposób doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej jest art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 162), zwanej dalej jako dotychczas specustawą. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W sprawie nie jest sporne, że organ nie dopełnił wynikającego z art. 11f ust. 3 specustawy obowiązku doręczenia skarżącej jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid. Natomiast dokonał obwieszczenia o jej wydaniu w drodze wywieszenia na tablicy ogłoszeń urzędu, w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej oraz w prasie lokalnej, tj. "Ratusz". Spór w sprawie dotyczy tego, w jakiej dacie, w związku z popełnionym przez organ uchybieniem, nastąpił skutek doręczenia skarżącej decyzji zrid, co ma wpływ na ustalenie początku biegu terminu na wniesienie odwołania od tej decyzji. Kwestia jaki charakter ma zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesyłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. czy wywiera ten skutek, że od dnia jego doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, czy też ma wyłącznie charakter informacyjny, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie. Sądowi znane są wyroki sądów administracyjnych, na które powołuje się w skardze pełnomocnik skarżącej, w których zajęto stanowisko, iż w przypadku podmiotów, którym przepis specustawy nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i że w konsekwencji doręczenie zawiadomienia w trybie art. 11f ust. 3 specustawy wywołuje skutek równoznaczny z doręczeniem decyzji. Wyroki te jednak zapadły w czasie przed podjęciem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, która występujące na tym tle rozbieżności rozstrzygnęła w sposób odmienny. W uchwale tej przyjęto, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. W art. 11f ust. 3 specustawy ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej: wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Art. 11f ust. 3 specustawy w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Jakkolwiek przepis art. 11f ust. 3 specustawy reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, to jednak w żaden sposób nie nadaje tej czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji. Stanowisko to jest aktualnie jednolicie przyjmowane w orzecznictwie - por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3815/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21. Podziela je również Sąd orzekający w sprawie. W powyższej uchwale NSA wskazał też, że w każdym przypadku, w którym właściciel uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu, bądź też spóźnione doręczenie tego zawiadomienia spowodowało, że strona nie zdążyła w terminie wyznaczonym na zasadach określonych w art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. wnieść środka odwoławczego, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.). Z tego powodu brak jest podstaw, by uznać, że naruszenie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej, lub ewentualne znaczne zróżnicowanie terminów wynikających z daty publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) oraz daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji jakie może się zdarzyć w praktyce działania organów administracji publicznej, mogły wpływać negatywnie na uprawnienia procesowe dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Na tle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że wobec skarżącej, skutek w postaci doręczenia decyzji zrid nastąpił po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj., jak słusznie wskazał Wojewoda, w dniu 9 stycznia 2023 r. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 10 stycznia 2023 r. i upłynął w dniu 23 stycznia 2023 r. Wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu 18 kwietnia 2023 r. należy więc uznać za dokonane po upływie terminu, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).