II SA/Gl 106/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. w B. na postanowienie Wojewody Śląski z dnia 14 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.1.35.2022 w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej w postępowaniu oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 11 lutego 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") zwróciło się do Starosty [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek D. i S. S. oraz M. O., dotyczącym postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 27 października 2021 r. o pozwoleniu na budowę kompleksu trzech hoteli apartamentowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym 1 Gmina W., obręb B., oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UT4 (tereny usług turystycznych). Postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r., nr [...], Starosta [...], powołując się na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, w skrócie: "pr.b.") i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., w skrócie: "u.i.o.ś.") w związku z art. 31 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przywołanym postępowaniu oraz zaznaczył, że dla projektowanej inwestycji brak jest obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co oznacza, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 27 października 2021 r. nie był wymagany udział społeczeństwa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, akcentując, że inwestor celowo podzielił inwestycję i zamierza zrealizować cztery budynki a nie trzy, co wynika z uzyskanych przez inwestora opinii i uzgodnień. Ponadto, rzeczywisty rozmiar planowanej inwestycji przekracza 0,5 ha i dlatego powinna ona zostać uznana za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r."). Dodatkowo, projektowana inwestycja graniczy z obszarem Natura 2000 i jako taka może wpłynąć znacząco na specjalne obszary ochrony siedlisk przyrodniczych, stąd też powinna zostać poddana procedurze oceny pod tym kątem, zgodnie z regułą ostrożności. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., nr IFXIV.7840.1.35.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 82 ust. 3 pr.b., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 11 maja 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia odniósł się do treści art. 31 § 1 k.p.a. oraz uznał, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 27 października 2021 r. nie zachodziła konieczność wydania decyzji środowiskowej (ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo), co oznacza, że nie jest możliwe dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. nr [...] poz. [...]) i zmienionego uchwałą Rady Gminy W. [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), wskazują, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie jako UT4 - tereny usług turystyki. Zatem przeznaczenie terenu, bez dodatkowych ograniczeń i poza terenem Natura 2000, umożliwia realizację zabudowy bez konieczności dokonywania oceny danej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Projektowana inwestycja ma się znajdować na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako Bi, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t.; Dz. U. z 2021 r. poz. 1390) oznacza inne tereny zabudowane. Powyższe prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja nie znajduje się poza innymi terenami zabudowanymi i jako taka nie podlega postanowieniom § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Cytując zarzuty odwołania Wojewoda Śląski podał, że z dokumentacji projektowej wprost wynika, że inwestor zamierza wykonać trzy hotele (dla takiego zamierzenia zostało wydane pozwolenie na budowę) i nie ma przy tym znaczenia, że pewne uzgodnienia zostały wydane dla czterech budynków. W przypadku wystąpienia z wnioskiem na budowę czwartego budynku, organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie zobowiązany do zbadania całego zamierzenia budowlanego znajdującego się na działce inwestycyjnej, tj. będzie musiał uwzględnić zatwierdzone projekty i udzielone pozwolenie na budowę trzech budynków hotelowych. Tym niemniej, powyższe rozważania mają charakter wyłącznie teoretyczny, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia 27 października 2021 r. orzekająca o pozwoleniu na budowę dotyczy wyłącznie trzech hoteli apartamentowych. W skardze z dnia 21 grudnia 2022 r. pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych na okoliczność oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, zwłaszcza zaniechanie zbadania umów rezerwacyjnych, z których wynika, że inwestor zamierza w rzeczywistości wybudować 4 a nie 3 budynki, oraz całkowite pominięcie analizy sprawy pod kątem procederu tzw. salami slicing, polegającego na celowym dzieleniu inwestycji na mniejsze części tak, by unikać konieczności uzyskiwania oceny jej oddziaływania na środowisko oraz brak zgromadzenia dokumentów eksperckich i powołania biegłego z zakresu ochrony przyrody, jak też nie odniesienie się do braku zastosowania w sprawie art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. i art. 96 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. Z tego powodu domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 992/22 oddalono skargę D. i S. S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2022 r., znak: IFXIV.7840.1.20.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 11 marca 2022 r. znak [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 27 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Przedmiotem kontroli stało się postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 14 listopada 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 11 maja 2022 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 27.10.2021 r. o pozwoleniu na budowę kompleksu trzech hoteli apartamentowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce położonej w Gminie W. o numerze ewidencyjnym 1, obręb B. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia planu zagospodarowania przestrzennego winna mieć charakter proinwestorski. Oznacza to, że unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą podlegać dowolnej wykładni przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Bezspornie prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, jednak ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. Komentarz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że na organie architektoniczno - budowlanym spoczywa obowiązek stosowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 201/17). Poza tym, przy interpretacji aktu prawa miejscowego jakim jest plan należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1739/14). W rozpatrywanej sprawie projektowana inwestycja w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UT4 - tereny usług turystyki i to z niego wynika, jakie może być przeznaczenie działki inwestycyjnej. Ustanowienie takiego przeznaczenia bez dodatkowych ograniczeń, co więcej poza terenem Natura 2000, umożliwia realizację zabudowy bez konieczności dokonywania oceny danej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sąsiedztwie projektowanej inwestycji na działce nr 2 znajduje się już istniejący hotel, który graniczy z obszarem Natura 2000 (str. 4, k. 64 druga strona akt administracyjnych). Zauważyć należy, że w ewidencji gruntów i budynków działka inwestora jest sklasyfikowana symbolem Bi, co oznacza inne tereny zabudowane wchodzące w skład gruntów zabudowanych i zurbanizowanych (por. § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, publ. Dz. U. z 2021 r. poz. 1390). Powyższe prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja nie podlega regulacji § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., zmienionego z dniem 20 maja 2022 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (publ. Dz. U. z 2022 r. poz. 1071 - § 1 pkt 2 lit. c). Przepis ten stanowi, że: "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju. Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 i 1781), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy." (cytat). Przywołane uregulowanie nie może znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy obiektów które znajdują się poza terenami oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe, inne tereny zabudowane i zurbanizowane tereny niezabudowane. Nie można również uznać, że graniczenie z obszarem Natura 2000 automatycznie nakazuje wykonać ocenę oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna, którą jest również stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzależnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże ta ogólna regulacja została istotnie ograniczona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, bowiem ustawodawca w art. 28 ust. 3 pr.b., uznał, że: "Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Jednocześnie przepisem art. 28 ust. 4 pr. b. ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady wskazując, że: "Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Wskazać należy, że jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisem regulującym powyższą kwestię jest art. 61 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. W myśl tego przepisu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). W ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona jest wyłącznie w ściśle określonych przypadkach: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Powyższe reguły dotyczą również postępowań nadzwyczajnych w stosunku do wydanych pozwoleń na budowę (w tym wznowienia postępowania) i zostało to potwierdzone licznym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1479/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. IV SA/Po 1021/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1700/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 647/21. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach o pozwolenie na budowę, podstawę prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu stanowi art. 28 ust. 4 pr.b., zgodnie z którym organizacja społeczna może występować w roli strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, tylko gdy wymaga ono udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.i.o.ś. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze dostrzec przyjdzie, że zobowiązania Polski wynikające z art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus są sformułowane bardzo ogólnie i wymagają konkretyzacji w polskim porządku prawnym (por. art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), co miało miejsce w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. Konwencja z Aarhus (Dz. U. z 2001 r. nr 89, poz. 970). Realizacja tych obowiązków nastąpiła między innymi w art. 44 u.i.o.ś., który stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 524/15; 7 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1909/21 i 7 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1909/21). W tym stanie rzeczy, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 27 października 2021 r. nie zachodziła konieczność wydania decyzji środowiskowej (ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo), co oznacza, że nie było możliwe dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji. Niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 4 pr.b. oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., organ II instancji nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Co więcej, kompleksowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przez co nie naruszył art. 8 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, wynikające z treści art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 w związku z art. 126 k.p.a., tj. prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne obejmujące opis przebiegu postępowania oraz analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze wskazaniem przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, zawiera szczegóły opis przebiegu postępowania i dokonuje wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa, oraz oceny zebranego materiału dowodowego, jak też zawiera rozważania związane z dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, w oparciu o art. 31 k.p.a. Nadto, nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).