IV SAB/Wr 1030/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi O. Y. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;, umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej;, oddala dalej idąca skargę;, zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania., , , , , , UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. Y. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. Y. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 8 sierpnia 2019 r. strona osobiście złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 8 lutego 2020 r. W dniu 24 września 2021 r. wpłynęły dodatkowe dokumenty, zaś 8 grudnia 2021 r. korekta wniosku. W dniu 30 października 2021 r. strona wniosła ponaglenie, które w dniu 13 stycznia 2022 r. przekazano wg właściwości. Pismem z tego samego dnia, tj. 13 stycznia 2022 r. organ administracji wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) do właściwych służb z zapytaniem czy wjazd i pobyt strony na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z tej samej daty organ powołując się na art.35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) wyznaczył nowy termin rozpoznania wniosku na dzień 30 marca 2022 r., nadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał do przedstawienia opisanych w piśmie dokumentów. W dniu 15 grudnia 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, pod sygn. akt IV SAB/Wr 110/22 stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej, stwierdzając, że czyni to z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł także o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.600 zł oraz o zwrocie kosztów postępowania, nadto zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie to, po jego uprawomocnieniu, wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 3 października 2022 r. Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie domagając się rozpoznania jego wniosku. W dniu 8 listopada 2022 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a., przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu oraz orzeczenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnioskowała o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. W dniu 15 listopada 2022 r. organ wydał decyzję zgodną z żądaniem strony W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, uzasadniając zwłokę w rozpoznaniu sprawy ogromnym napływem wniosków oraz problemami kadrowymi. Podkreślał fakt wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek skarżącego został złożony na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak nie może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował w sprawie 40 miesięcy. W tym czasie podjął, co prawda czynności zmierzające do rozpoznania sprawy ale po upływie terminów wyznaczonych ustawowo, tj. po przeszło 29 miesiącach do wpływu wniosku. Powyższe musi skutkować stwierdzeniem bezczynności. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 38 miesięcy (uwzględniając terminy podlegające wyłączeniu). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. Stwierdzona przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Odnosząc się do dalszych żądań skargi trzeba wskazać, że w dniu 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony, co nastąpiło w dniu 15 listopada 2022 r., miesiąc po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, co ma uzasadnienie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd oddalił dalej idącą skargę, w której strona domagała się przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Podejmując to rozstrzygnięcie Sąd miał na uwadze fakt, że w powołanym już orzeczeniu skarżącemu przyznano sumę pieniężną w wysokości 2.600 zł stanowiącą rodzaj zadośćuczynienia za opieszałe prowadzenie postępowania ocenianego obecnie przez Sąd. Istotny jest także fakt, że po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia organ wydał decyzję zgodną z żądaniem skarżącego kończąc sprawę. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.