I GW 5/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie zakresu odpowiedzialności spadkobiercy za zobowiązania dotyczące zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ odwoławczy właściwy w sprawie. UZASADNIENIE 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], orzekającej o zakresie odpowiedzialności spadkobiercy K. P. za zobowiązania spadkodawcy W.P., wynikające z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. K. na łączną kwotę 932 300 zł. Zdaniem SKO w Warszawie Wojewoda Mazowiecki jest organem właściwym do rozpoznania powyższego odwołania. W uzasadnieniu wniosku SKO w Warszawie wyjaśniło, że Starosta Piaseczyński wspomnianą decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. orzekł o zakresie odpowiedzialności spadkobiercy K. P. za zobowiązania spadkodawcy W.P., z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną w 1989 r. nieruchomość. W pouczeniu Starosta wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji przysługuje do Wojewody Mazowieckiego, a złożył je Prezydent m.st. Warszawy. Wojewoda Mazowiecki przekazał powyższe odwołanie SKO w Warszawie, uznając je za właściwe do rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez starostę jako organ podatkowy pierwszej instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze, bo występuje ono w roli organu podatkowego odwoławczego. Wyjaśniono, że podstawą prawną decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. są przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 – dalej w skrócie: "O.p."), a wojewoda nie jest organem podatkowym. Zatem w zakresie właściwości wojewody nie mieści się rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych w oparciu o regulacje zawarte w O.p. Powyższego poglądu nie podzieliło SKO w Warszawie wskazując, że wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., z tego względu, że zwrot odszkodowania dotyczący wywłaszczonej nieruchomości ma charakter publicznoprawny. W opinii SKO w Warszawie w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 60 i art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji działu III Ordynacji podatkowej. Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej przez starostę nie spowodowało, iż starosta działa jako organ podatkowy. Starosta, wydając decyzję w trybie art. 100 O.p., rozstrzyga nadal sprawę dotyczącą zwrotu odszkodowania, a więc stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 - dalej w skrócie: "u.g.n.") wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. 2. Odpowiadając na wniosek SKO w Warszawie, Wojewoda Mazowiecki powtórzył pogląd, że skoro podstawą prawną decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania spadkodawcy, był art. 100 § 1 O.p., to starosta wystąpił w roli organu podatkowego, dla którego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Podkreślono, że wojewoda nie jest organem podatkowym i w zakresie właściwości wojewody nie mieści się rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych w oparciu o regulacje zawarte w Ordynacji podatkowej. Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki nie zgodził się ze stanowiskiem SKO w Warszawie, że w sprawie mamy do czynienia ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania o charakterze publicznoprawnym. Wojewoda podważył także zasadność wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania wobec spadkobierczyni dotyczącego zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej i powołał się na art. 140 u.g.n., który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego materialnoprawną podstawą dochodzenia zwrotu odszkodowania powinny być przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzona na ich podstawie egzekucja administracyjna. W oparciu o powyższe Wojewoda zakwestionował swoją właściwość w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. i wniósł o wskazanie jako organu właściwego - SKO w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a SKO w Warszawie, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie odpowiedzialności spadkobiercy K. P. za zobowiązania spadkodawcy W.P., wynikające z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie ul. K. na łączną kwotę 932 300 zł. Tego rodzaju spór kompetencyjny uznano za podlegający kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. 3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wyznaczeniu organu właściwego do rozpoznania odwołania należy uwzględnić regulację art. 17 pkt 1 K.p.a., z którego wynika, że organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Podstawą prawną decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania spadkodawcy dotyczące zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, był art. 100 § 1 O.p. Powyższe nie oznacza jednak, że starosta stał się organem podatkowym w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowych. Co więcej Wojewoda nie powołał na poparcie powyższego stanowiska żadnej podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie starosty orzekające o zakresie odpowiedzialności za zobowiązania spadkodawcy ma swoje źródło i pozostaje w ścisłym związku ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną w 1989 r. nieruchomość. Nie można zatem abstrahować od tytułu zobowiązania głównego. Innymi słowy brak jest dostatecznych argumentów, aby pomijać materialnoprawny charakter sprawy, który dotyczy zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stosownie do powołanego art. 142 ust. 1 u.g.n. m.in. o zwrocie odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jak zatem słusznie wskazało SKO w Warszawie, zgodnie z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wobec powyższego pouczenie o sposobie odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego wskazującego na właściwość instancyjną SKO w Warszawie uznać należy za nieprawidłowe. Wojewoda jest bowiem organem wyższego stopnia w niniejszej sprawie, właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty. Bez znaczenia na etapie rozstrzygania sporu kompetencyjnego pozostają wywody Wojewody, kwestionujące istnienie podstaw do wszczęcia i prowadzenia wobec spadkobierczyni postępowania, na podstawie art. 100 § 1 O.p. Również rozważania mające oparcie w treści art. 140 u.g.n., mogą być przedmiotem badania dopiero w toku postępowania odwoławczego i nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy dotyczącej sporu kompetencyjnego. 3.2. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. M. Bejgerowska B. Fischer J. Salachna