II SAB/Bd 49/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. B. G. na przewlekłość postępowania Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę UZASADNIENIE Obywatel Nepalu T. G. (dalej jako: "skarżący"), działając przez pełnomocnika radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku złożonego [...] sierpnia 2022 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2022 r. złożył wniosek do Wojewody [...] o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Następnie [...] października 2022 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze do Sądu pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, 2. art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 7 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący stwierdził, że nie dotyczy go w żadnej części ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zakres podmiotowy tej ustawy w art. 1 ust. 1 wskazuje jednoznacznie, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie jest obywatelem Ukrainy, a także nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem wszelkie jej zapisy nie mają zastosowania do sytuacji prawnej i faktycznej strony. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 100c oraz 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) bieg terminów na załatwienie spraw między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do 24.08.2023 r. Organ dodał, że ustawodawca początkowo wyznaczył okres zawieszenia terminów do 31 grudnia 2022 r., jednak 28 stycznia 2023 r. na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.), został wprowadzony analogiczny przepis art. 100d ustawy specjalnej, który wyznacza okres spoczywania terminów do 24.08.2023 r. Wskazany przepis został wprowadzony z mocą od 01.01.2023 r., co oznacza że obecnie okres spoczywania terminów jest nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy specjalnej do końca okresu wyznaczonego przez art. 100d ww. ustawy tj. do 24 sierpnia 2023 r. Organ wskazał, że Skarżący złożył wniosek [...] sierpnia 2022 r. Termin na wydanie decyzji w sprawie skarżącego przypadał na okres zawieszenia biegu terminów tj. po wejściu w życie art. 100c ustawy specjalnej. Okres spoczywania terminów załatwiania spraw przez wojewodów, według obecnie obowiązujących przepisów, kończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Organ, odpowiadając na zarzut, że przepisem z art. 100c ustawy specjalnej objęci są wyłącznie obywatele Ukrainy, wskazał, że bieg terminów załatwiania spraw w postępowaniach przed wojewodami wynikający z tegoż przepisu dotyczy wszystkich postępowań bez względu na obywatelstwo ich stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarga jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Nadto z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności pośrednio zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W konsekwencji istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi wskazać należy, że Skarżący, jak wynika z jego wniosku wjechał do [...] [...] stycznia 2020 r. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (pkt 1), cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (pkt 2), cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (pkt 3). W związku z faktem, że Skarżący złożył wniosek o [...] sierpnia 2022 r. to w tym dniu rozpoczął bieg termin do załatwienia wniosku. Odnotować należy, że na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830; dalej jako "ustawa zmieniająca"), został wprowadzony art. 100c do przywołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej art. 1 pkt 44 tego aktu wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Publikacja w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej nastąpiła w dniu 14 kwietnia 2022 r., a tym samym stosownie do art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 ustawy, czynności dokonane w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 tej ustawy wynika, że w powołanym przedziale czasowym: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei w treści art. 100c ust. 4 ustawy wskazano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dokonując subsumcji powołanych przepisów do sprawy wniosku Skarżącego, wskazać należy, że Skarżący złożył wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, w trybie art. 105 ustawy o cudzoziemcach, w dniu [...] sierpnia 2022 r. W dacie złożenia przez Skarżącego wniosku do Wojewody, obowiązywał już art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, skutkiem której to regulacji w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę (określonych m.in. ww. przepisach k.p.a.) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Co więcej, mocą kolejnej ustawy nowelizującej - z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) do ustawy o pomocy dodano art. 100d, który wydłuża ww. okres do 24 sierpnia 2023 r. Powołane regulacje mają zastosowanie tylko w odniesieniu do okresu, w którym obowiązuje zaistniała sytuacja. Inaczej rzecz ujmując, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. (obecnie 24 sierpnia 2023 r.) organy administracji nie pozostają w bezczynności i nie prowadzą postępowania przewlekle, i nie można wyciągać w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości powstałych w takich okresach. Powołany art. 100c ustawy jest wyjątkiem wprowadzonym na czas szczególny, do którego nie można odnosić bezwzględnie zasad postępowania administracyjnego dotyczących czasu jego trwania. W sytuacji, kiedy należy wspierać osoby uciekające przed konfliktem zbrojnym nie można wymagać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Zauważyć też należy, że ustawodawca w ustawie o pomocy użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", którego wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowano. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem, w ocenie Sądu, poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo nie będące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także Skarżącego, nie posiadającego przecież obywatelstwa polskiego tylko obywatelstwo Nepalu. W konsekwencji regulacja art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca roku 2022 r. (a po nowelizacji do 24 sierpnia 2023 r.) - w tym i do Skarżącego. Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100c ustawy o pomocy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest bowiem zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem tut. Sądu wyrażonym w wyroku z 28.02.2023 r. II SAB/Bd 156/22, LEX nr 3523036. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, stwierdził, że "Nie można przy tym zgodzić się z WSA w Poznaniu, że art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.o.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Jednocześnie trzeba zauważyć, że uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem bezczynność i przewlekłość zaistniała przed 15 kwietnia 2022 r." Powyższy pogląd tut. Sąd podziela i przyjmuje za własny. Reasumując, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Z okoliczności faktycznych wynika bowiem, że zarówno w okresie złożenia wniosku, jak i wystosowanego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. oraz wywiedzionej do Sądu skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, ustawodawca zawiesił na okres od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów m.in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a przepis art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obowiązywał również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. Tym samym za chybione uznać należało zarzuty skargi i żądanie nakazania podjęcia czynności przez organ. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.