II OSK 2320/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 342/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 10 grudnia 2021 r., nr RdU-791-3/S/17 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 342/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 10 grudnia 2021 r. w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. W dniu 4 maja 2016 r. G. K. (dalej również: skarżąca lub cudzoziemka), obywatelka [...], narodowości [...], złożyła swój pierwszy wniosek o udzielenie jej ochrony międzynarodowej. Skarżąca na terytorium Polski wjechała po raz pierwszy w dniu 26 stycznia 2016 r. na podstawie paszportu oraz ważnej polskiej wizy długoterminowej w celu podjęcia zatrudnienia. Dwa dni później wróciła do [...] celem skompletowania dokumentów. Następnie w dniu 2 lutego 2016r. udała się do [...], gdzie przebywa jej rodzina i złożyła tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Cudzoziemka w dniu 4 maja 2016 r. została przekazana stronie polskiej w ramach procedury dublińskiej. W tym samym dniu zadeklarowała chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce. Cudzoziemka składając pierwszy wniosek powołała się na zagrożenie życia ze względu na działalność jej ojca. Podała także we wniosku, że nie doznała przemocy fizycznej, ale odczuwała przemoc psychiczną, w związku z naciskami służb bezpieczeństwa, namawiających ją do współpracy. Wskazała, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia obawia się działań Federalnej Służby Bezpieczeństwa. Oświadczyła, że w kraju pochodzenia osądzony został jej ojciec. W trakcie przesłuchania wskazała, że w przypadku powrotu do kraju obawia się życia w strachu oraz umieszczenia w więzieniu lub szpitalu psychiatrycznym. Potwierdziła również, że doznała przemocy fizycznej ze strony kobiet, które na nią napadły. W dniu 18 października 2017 r. Szef Urzędu wydał decyzję o odmowie nadania skarżącej statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej. Od tego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która decyzją z 11 kwietnia 2019 r. utrzymała w mocy decyzję z 18 października 2017 r. Cudzoziemka złożyła w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1434/19, oddalono. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1427/20, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W dniu 14 maja 2019 r. cudzoziemka złożyła drugi wniosek uchodźczy. Wnioskiem tym objęta została małoletnia córka cudzoziemki – L. K. urodzona w Polsce. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 13 listopada 2019 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. W dniu 28 września 2020 r. Rada po rozpatrzeniu wniesionego przez cudzoziemkę odwołania, utrzymała w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Cudzoziemka złożyła w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2720/20, oddalono. Wyrok ten jest prawomocny. Komendant Placówki Straży Granicznej w Warszawie w dniu 6 listopada 2019 r. wydał wobec cudzoziemki oraz jej małoletniej córki decyzję o zobowiązaniu do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Wnioskiem z 9 listopada 2020 r. cudzoziemka złożyła trzeci wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wnioskiem została objęta małoletnia córka cudzoziemki – L. K. We wniosku cudzoziemka za przyczynę ubiegania się o ochronę międzynarodową wskazała, że w [...] nie czuje się bezpiecznie. Kilka razy grozili jej funkcjonariusze [...]. Chcieli, aby dla nich pracowała i mówiła nieprawdę o innych, wskazanych przez nich osobach, co później służyłoby jako dowody w sądzie. Nie zgodziła się, dlatego grozili jej, że znajdą na nią coś, co spowoduje, iż trafi do więzienia. Cudzoziemka wskazała również, że doświadczyła przemocy fizycznej ze strony nieznanych jej kobiet (wskazując przy tym na reakcje organów ścigania kraju pochodzenia). Decyzją z 27 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 38 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 3 i art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1666 ze zm.; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony), Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również: Szef Urzędu lub organ pierwszej instancji) uznał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, gdyż jest to kolejny (trzeci) wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej G. K. i nie zaistniały, ani nie zostały przedstawione przez stronę nowe dowody, ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rada do Spraw Uchodźców (dalej również: Rada lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki, decyzją z 10 grudnia 2021 r. utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 27 kwietnia 2021 r. W ocenie Rady, w rozpatrywanym wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemka nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do nadania statusu uchodźcy, czy udzielenia ochrony uzupełniającej, których nie deklarowano uprzednio. Cudzoziemka w swoim kolejnym wniosku powołuje się na te same okoliczności, na które powoływała się w toku poprzednich postępowań uchodźczych. Rada podkreśliła, że sytuacja związana z oceną tych okoliczności nie zmieniła się od czasu wydania ostatecznej decyzji negatywnej. Wskazała, że sytuacja w kraju pochodzenia nie uległa na tyle istotnej zmianie, iż doprowadziło to do dezaktualizacji oceny zagrożenia cudzoziemki, sformułowanej w ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w poprzednim postępowaniu. Sytuacja w kraju pochodzenia nie wskazuje na pojawienie się nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających ponowne rozważenie przesłanek do nadania statusu uchodźcy, czy ochrony uzupełniającej. Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w pismach z dnia 7 października 2021 r. oraz 16 listopada 2021 r. Rada wskazała, że dowody te nie wnoszą nowych istotnych informacji, które nie byłyby znane organowi w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Cudzoziemka składając wniosek ponownie powołała się bowiem na doświadczenia przemocy fizycznej ze strony nieznanych jej kobiet (wskazując przy tym na reakcje organów ścigania kraju pochodzenia) oraz przemoc psychiczną związaną z naciskami ze strony funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa. Okoliczności te stanowiły już przedmiot rozważań organów rozstrzygających w sprawie. Organy uznały, że faktycznie cudzoziemka mogła rzeczywiście wzbudzić zainteresowanie specjalnych służb [...], jednak uznać należy, iż jej obawa przed tymi służbami nie została uprawdopodobniona. Powyższego nie zmienia analiza dołączonych przez cudzoziemkę listów. Zawierają one bowiem subiektywną ocenę sytuacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że obecny wniosek jest kolejnym wnioskiem cudzoziemki o udzielenie ochrony międzynarodowej. Sformułowała ona obawy tożsame z uprzednio przedstawianymi, w poprzednich swych wnioskach. Już w drugim wniosku, uznanym za niedopuszczalny, skarżąca powołała się na zagrożenie prześladowaniem z powodu zaangażowania jej ojca w [...] oraz działalność edukacyjną przez nią prowadzoną, jako na nowe okoliczności faktyczne, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia jej ochrony międzynarodowej. Organy i Sąd argumentacji tej nie podzieliły. Okoliczności te cudzoziemka powołuje również w obecnym, trzecim wniosku przedkładając szereg listów notarialnie poświadczonych. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z: 1) odpisu listu więźnia politycznego N. V. wraz z kopią jego dokumentu podróży, z którym pracowała i który tak jak ona był namawiany do współpracy z Federalną Służbą Bezpieczeństwa, a potem oskarżony o organizowanie "ekstremistycznej działalności" i obecnie odbywa karę pozbawienia wolności; 2) notarialnie poświadczonego odpisu listu A. M., uchodźczyni w [...], która jest znajomą cudzoziemki i posiada wiedzę na temat grożących jej prześladowań; 3) notarialnie poświadczonego odpisu listu swego ojca A. K., który został skazany przez sąd [...] za [...]. Cudzoziemka podała, że jej ojciec uzyskał status uchodźcy w [...]. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z notarialnie poświadczonego odpisu listu swojej siostry Z. M. oraz jej męża, którzy nadal zamieszkują w [...] i posiadają informację o działalności cudzoziemki i zagrożeniach jakie z tego dla niej wynikają. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że cudzoziemka nie wykazała istnienia faktów, czy okoliczności, które mogłyby uzasadniać jej obawę przez indywidualnym prześladowaniem i zwiększać prawdopodobieństwa zasadności objęcia jej ochroną międzynarodową. Nie przedstawiła wiarygodnych przesłanek, pozwalających na stwierdzenie, że władze państwowe podejmowały lub mogłyby podejmować wobec niej krzywdzące działania z powodu jej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub przekonań politycznych. Nie wykazała też, że w razie powrotu, grozi jej poniżające traktowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że na podstawie oświadczeń strony oraz materiałów zgromadzonych przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., na temat osobistej sytuacji cudzoziemki w kontekście działalności jej ojca, Szef Urzędu uznał za udowodnione problemy ojca strony. Stanowisko to podzieliła Rada. A. K. w latach [...] został oskarżony przez władze [...] za [...]. Następnie A. K. wraz z małżonką i małoletnią córką udał się do [...], gdzie otrzymał status uchodźcy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w otwartych źródłach brak jest informacji na temat osoby o danych personalnych: G. K.. Ani jedna z dostępnych wiadomości nie daje podstaw do stwierdzenia, że była prześladowana w przeszłości w związku z działalnością jej ojca lub jest zagrożona prześladowaniem w dniu dzisiejszym lub w przyszłości z tego samego powodu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że problemy ojca miały miejsce około 10 lat temu. Już w poprzednim postępowaniu w jej sprawie stwierdzono, że danych personalnych G. i A. K. nie ma na listach osób poszukiwanych i stan ten do chwili obecnej nie uległ zmianie. Wnioski dowodowe złożone przez cudzoziemkę nie wnoszą w sprawie żadnych nowych istotnych ustaleń i okoliczności oraz nie zwiększają prawdopodobieństwa objęcia jej ochroną międzynarodową. W przedstawionych listach są w zasadzie te same argumenty i stwierdzenia, jakie były przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu pierwszego i drugiego wniosku cudzoziemki. Jej argumentacja stanowi w zasadzie polemikę z ustaleniami i ocenami organów, dokonanymi przy okazji rozpatrywania poprzednich wniosków uchodźczych cudzoziemki. Okoliczności dotyczące zaangażowania ojca cudzoziemki w działalność [...] były szczegółowo zbadane w toku pierwszej procedury uchodźczej i zagrożenia, jakie wynikały z nich dla córki. W toku uprzednio prowadzonego postępowania znana była również kwestia "religijnej edukacyjnej działalności" cudzoziemki. Zdaniem Sądu, zasadnie organ zatem uznał, że takim dowodem nie mogą być załączone listy, mające stanowić nowe dowody w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organy przepisów normujących przebieg postępowania administracyjnego, w sposób istotny wpływający na jego wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego z przekroczeniem dozwolonych granic swobody jego oceny oraz brak uznania materiału dowodowego przedłożonego w czasie postępowania za nowe dowody lub okoliczności faktyczne, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej, czego rezultatem było niezasadne zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i uznanie wniosku skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Wystąpienie z kolejnym wnioskiem, w rozumieniu art. 2 pkt 7a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, o udzielenie ochrony międzynarodowej powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, którego tok określa art. 38 tej ustawy. Postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem różni się od postępowania w sprawie pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej tym, że w pierwszym etapie tego postępowania organ bada dopuszczalność złożenia kolejnego wniosku, a dopiero po jej stwierdzeniu w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, przechodzi do merytorycznego badania wniosku biorąc pod uwagę przesłanki ujęte w art. 13 i następnych omawianej ustawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności wniosku ogranicza się do analizy dowodów i okoliczności, z których cudzoziemiec wywodzi swoją obawę i to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu. Rola organu sprowadza się na tym etapie do zweryfikowania ewentualnych rozbieżności i wątpliwości, jakie mogą wynikać z przedstawionych okoliczności i dowodów. Przesłanki określone w art. 38 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, stanowią więc filtr pozwalający organowi już w fazie wstępnej, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, w sprawie nadania statusu uchodźcy, uznać wniosek za niedopuszczalny i zakończyć sprawę administracyjną bez przeprowadzania kolejny raz szczegółowego postępowania administracyjnego. 3. We wstępnej analizie trzeciego z kolei wniosku G. K. o udzielenie ochrony międzynarodowej rozważono przesłankę dopuszczalności wniosku określoną w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Porównanie powodów ubiegania się ochronę, które były już przedmiotem poprzednich postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej (obawa o własne bezpieczeństwo w związku z: 1) zaangażowaniem ojca cudzoziemki w działalność [...], 2) kwestią "religijnej edukacyjnej działalności" cudzoziemki, 3) naciskami służb bezpieczeństwa, doprowadziło do prawidłowego uznania przez organy, a następnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w trzecim z kolei wniosku skarżąca podała dokładnie te same powody. Na aprobatę zasługuje również uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że oceniając sytuację w kraju pochodzenia organy oparły się na aktualnie dostępnych materiałach i publikacjach, w szczególności na opracowaniach Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia. Nie można także zarzucić organom, że nie odniosły się do dowodów dostarczonych przez skarżącą. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, załączone przez skarżącą notarialnie poświadczone kopie listów nie mogą być uznane za dowody znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, bowiem podnoszone są w nich te same argumenty i stwierdzenia, jakie były przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu pierwszego i drugiego wniosku cudzoziemki. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że okoliczności dotyczące zaangażowania ojca cudzoziemki w działalność [...] były szczegółowo zbadane w toku pierwszej procedury uchodźczej i zagrożenia, jakie wynikały z nich dla córki. W toku uprzednio prowadzonego postępowania znana była również kwestia "religijnej edukacyjnej działalności" cudzoziemki. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził w sprawie pełną i wyczerpującą analizę materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez stronę w granicach wyznaczonych przez art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i przepisy k.p.a. Należy ponownie podkreślić, że charakter postępowania wyjaśniającego przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku jest ograniczony we wstępnym etapie do oceny dopuszczalności wniosku, bowiem ponowne rozważenie tych samych okoliczności może skutkować nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. 4. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 38 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie przytoczyła żadnej konkretnej okoliczności, której organy by nie rozważyły, a która znacząco zwiększałaby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Wszystkie wskazane przez cudzoziemkę okoliczności były już były przedmiotem rozważań w poprzednich postępowaniach. Znaczący w sprawie jest również fakt, że omawiany wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej skarżąca złożyła w odstępie niewiele ponad miesiąca od dnia wydania ostatecznej decyzji uznającej drugi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., z której wynika konieczność uwzględnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego na dzień wydania decyzji przez ten organ, należy przyjąć za mało prawdopodobną taką zmianę sytuacji w państwie pochodzenia w przeciągu jednego miesiąca, która znacząco zwiększałaby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. 5. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sprawy, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.