II SAB/Bd 160/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Skargą z dnia [...] września 2023 r. A. A. ("skarżący") zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w zakresie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na jego wniosek z dnia [...] lipca 2022 r. Sformułował przy tym zarzut naruszenia art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") w zw. z art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez niezbadanie złożonego przez niego wniosku pod względem formalnym bez zbędnej zwłoki, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż termin wynikający z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w dniu wniesienia skargi: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 zm., dalej powoływanej jako "ustawa o cudzoziemcach") nie rozpoczął biegu w rozsądnym terminie. W związku z powyższym wniósł w szczególności o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w odpowiedzi na jego wniosek w terminie 30 dni; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ponadto, że wystosowane przez niego ponaglenie Wojewoda pozostawił bez rozpoznania. Podkreślił również, że organ nie dysponuje nieograniczonymi ramami czasowymi na dokonanie kontroli formalnej wniosku cudzoziemca oraz że winien tego dokonać w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 kpa. Zaznaczył też, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 100c oraz 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (w dniu wniesienia skargi: t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa specjalna"), ponieważ w ocenie skarżącego dotyczą one wyłącznie obywateli Ukrainy oraz członków ich rodzin. Wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej od organu uzasadnił natomiast tym, że bezczynność w niniejszej sprawie uniemożliwia mu wypełnienie obowiązku meldunkowego i utrudnia załatwienie spraw urzędowych, a także powoduje problemy ze zmianą pracodawcy, zakupem samochodu, wyjazdem poza terytorium Polski w celach zawodowych lub rekreacyjnych oraz uzyskaniem świadczenia na małoletnie dziecko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym w pierwszej kolejności, że skarżący złożył wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] lipca 2022 r. W związku z tym, jak wskazał, wniosek obarczony był brakami formalnymi z uwagi na obowiązek złożenia wniosku osobiście oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie art. 100c i 100d ustawy specjalnej bieg terminów na załatwienie spraw m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu do dnia [...] marca 2024 r. Wyjaśnił przy tym, że w związku z ww. przepisami nie rozpoczynają biegu terminy załatwiania spraw przez wojewodów, które uregulowane są w szczególnych przepisach ustawy o cudzoziemcach albo w art. 35 § 3 kpa w przypadku terminów na załatwienie przez wojewodów pozostałych z tych spraw, jeżeli zdarzenia, od których uzależnione jest rozpoczęcie biegów danych terminów wystąpiły w okresie od dnia [...] kwietnia 2022 r. (tj. od dnia wejścia w życie art. 100c ustawy specjalnej), albo ulegają te terminy zawieszeniu, jeżeli takie zdarzenia wystąpiły już przed dniem [...] kwietnia 2022 r. Wskazał, że skarżący złożył przedmiotowy wniosek w dniu [...] lipca 2022 r., a zatem termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie przypada na okres zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Podkreślił jednocześnie, że art. 100c ustawy specjalnej, wbrew twierdzeniom skarżącego, dotyczy wszystkich postępowań bez względu na obywatelstwo ich stron – co wynika m.in. z intencji jednego z autorów projektu regulacji, woli prawodawcy i samej istoty tego przepisu. Organ powołał się ponadto na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Odnośnie zarzucanej bezczynności i rażącego naruszenia prawa Wojewoda wskazał na braki kadrowe, nieproporcjonalną do możliwości procedowania organu liczbę wpływających wniosków, podkreślając że jest to problem systemowy związany z lawinowym wzrostem wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców związanym z wojną w Ukrainie. Wyjaśnił przy tym, że w związku z tym zgodnie z wytycznymi Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaprzestano przekazywania ponagleń. W zakresie żądania o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu Wojewoda wskazał, że nie powinno być ono uwzględnione, gdyż w sprawie nie doszło do bezczynności, organ podejmuje działania przy pierwszym możliwym terminie zgodnie z wpływem sprawa bez uprzywilejowania żadnego z wnioskodawców, a ewentualne uchybienia nie miały żadnego wpływu na sytuację majątkową skarżącego. Niezasadne w związku z powyższym w ocenie Wojewody byłoby zatem również wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot skargi stanowi bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniesiona skarga, została poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Na gruncie przepisów kpa, pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W myśl art. 35 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Na mocy art. 36 § 2 kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, której to realizację gwarantują. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednak na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego mające miejsce jeszcze przed złożeniem przez skarżącą przedmiotowego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...] lipca 2022 r. W pierwszej kolejności wskazać należy więc, że przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Regulacja ta została dodana na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Zakreśla ona zatem termin w jakim co do zasady organ winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wynosi 60 dni od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze szczegółowo wymienionych w ust. 2 tej regulacji zdarzeń. Podkreślenia wymaga jednak, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie mieć będzie po pierwsze art. 100c ustawy specjalnej, który wszedł w życie dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 830 ze zm.) – a więc jeszcze przed wniesieniem przez skarżącego wniosku z dnia 26 lipca 2022 r. Jak wynika bowiem z ust. 1 ww. przepisu w brzmieniu na dzień wniesienia przez skarżącego przedmiotowego wniosku - w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 - co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy specjalnej -przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy specjalnej określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 ww. ustawy specjalnej. Stosownie bowiem do jej treści zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto, jak zasadnie wskazał Wojewoda, w dniu [...] czerwca 2023 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088 ze zm.) art. 100d ustawy specjalnej został zmieniony w ten sposób, że dotychczasowy okres spoczywania terminów wyznaczony do dnia 24 sierpnia 2023 r. zmieniono na 4 marca 2024 r. Tym samym zauważyć należe, że skoro powyższy przepis wszedł w życie z dniem 27 czerwca 2023 r. to okres spoczywania biegu ww. terminów – a więc również terminu na załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - jest w niniejszej sprawie nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy specjalnej do końca okresu wyznaczonego przez art. 100d ustawy specjalnej, tj. 4 marca 2024 r. – który na dzień wniesienia skargi (data nadania skargi: 25 września 2023 r.) oraz jej rozpoznania przez Sąd (11 stycznia 2024 r.) jeszcze nie nastąpił. Niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych powyżej rozwiązań prawnych jest dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków wszystkich cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 130/22,). Podkreślenia wymaga przy tym, że - wbrew stanowisku skarżącego - art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej nie wprowadzają rozróżnienia ze względu na kraj pochodzenia lub obywatelstwo cudzoziemca, którego dotyczy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt. W ocenie Sądu, przytoczona regulacja prawna jest bowiem regulacją szczególną. Wprawdzie została umieszczona w ustawie specjalnej to jednak z uwagi na jej umiejscowienie w systematyce ustawy, ograniczone w czasie obowiązywanie oraz użytą terminologię ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy specjalnej, ale do wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Ustawodawca najpierw zamieścił bowiem w ustawie specjalnej przepisy nowelizujące inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach (art. 88), następnie przepisy przejściowe i regulacje szczególne. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcach, a tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas, początkowo do końca 2022 r., co następnie wraz z kolejnymi nowelizacjami wydłużano. Po drugie ustawodawca użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", wcześniej w tej ustawie niezdefiniowanego. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo niebędące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także skarżącego - obywatela Białorusi, nieposiadającej obywatelstwa polskiego. W konsekwencji regulacja art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca okresu wyznaczonego tymi przepisami, w tym i do skarżącego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 487/22 – dostępny na stronie jw. Mając zatem na uwadze, że regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej stanowią lex specialis do regulacji ustawy o cudzoziemcach w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych, stwierdzić należy, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 26 lipca 2022 r. to właśnie te przepisy szczególne mają zastosowanie i że w związku z tym w sprawie nie doszło do bezczynności. Jak już bowiem wykazano powyżej, z przepisów art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy specjalnej (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) wynika, że z chwilą wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy specjalnej, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2024 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.). Z przepisów tych wynika także i to, że w okresie wyznaczonym przez obydwa wskazane powyżej artykuły (tzn. od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Uznać należy zatem, że skoro skarżący, nieposiadający obywatelstwa polskiego, wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożył 26 lipca 2022 r. to tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku skarżącego z 26 lipca 2022 r. nie rozpoczął się. Sąd orzekający wyraża stanowisko, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej, biorąc pod uwagę ich cel, dotycząc wszystkich czynności, aktów i działań organu związanych z rozpatrzeniem wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a więc obejmują one zarówno zakres formalnego, jak i merytorycznego rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że bezzasadna jest wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność Wojewody [...]. W konsekwencji bezzasadne są również jego twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądaniu przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej od organu. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.