II GSK 2306/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 6/21 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie rozpoznania wniosku o podjęcie działań nadzorczych przeciwko przewoźnikowi lotniczemu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 6/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę J.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o podjęcie działań nadzorczych przeciwko przewoźnikowi lotniczemu oraz orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu w wysokości 100 złotych. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 21 stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) w przedmiocie zawiadomienia o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego. Skarżący wiązał bezczynność organu z nierozstrzygnięciem jego wniosku z 9 lipca 2020 r. skierowanego do Prezesa ULC i zawiadamiającego o możliwości naruszenia przepisów przez przewoźnika lotniczego PLL LOT S.A. (dalej: przewoźnik), w którym skarżący domagał się zmiany wewnętrznych przepisów przewoźnika, które zdaniem strony ograniczają prawa pasażerów. Skarżący wskazał, że pomimo ponaglenia z 3 stycznia 2021 r. jego wniosek do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Prezes ULC przekazał skargę wraz z odpowiedzią do WSA wskazując m.in. na obszerne wyjaśnienia udzielone skarżącemu w piśmie z 8 lutego 2021 r., w którym organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania z uwagi na brak pozwalających na to przepisów. WSA w Warszawie odrzucił skargę stwierdzając, że została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów. Przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. WSA wskazał, że przedmiotem skargi wywiedzionej do sądu jest bezczynność Prezesa ULC w przedmiocie nierozpoznania wniosku/zawiadomienia o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego, w którym skarżący domagał się zmiany wewnętrznych przepisów przewoźnika, jego zdaniem ograniczających prawa pasażerów. W skardze skarżący wywodził, że organ powinien poinformować go o przeprowadzonym postępowaniu, sposobie rozstrzygnięcia i doręczyć mu wydaną w tej sprawie decyzję. W związku z tym WSA wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prezes ULC sprawuje nadzór nad przewoźnikami lotniczymi w obszarze praw pasażerów i zgodnie z art. 205b ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580; dalej cyt. jako: p.l.) – w brzmieniu obowiązującym w momencie złożenia zawiadomienia (skargi na przewoźnika) – wszczyna postępowanie nadzorcze, w zakresie o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. WSA podkreślił, że żaden przepis prawa lotniczego, ani w momencie składania zawiadomienia (9 lipca 2020 r.), ani w czasie prowadzonej korespondencji z organem (styczeń-luty 2021 r.), nie przewidywał możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek pasażera. Czynności te były i są podejmowane z urzędu lub na wniosek Rzecznika Praw Pasażerów, a ich wynik kończy pisemna informacja o wynikach nadzoru skierowana do podmiotu nadzorowanego i ewentualne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie ma obowiązku informowania skarżącego o przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i kontrolnych w związku ze złożonym wnioskiem czy zawiadomieniem o podejrzeniu naruszenia praw pasażerów. WSA uznał, że czynności nadzorcze prowadzone przez Prezesa ULC nie są dokonywane w ramach postępowania administracyjnego i nie przybierają procesowej formy decyzji, gdyż żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania w sprawie, której przedmiotem jest skarga. Akt nadzoru nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), bowiem czynności dokonywane przez ten organ wobec podmiotów, zgodnie z art. 205b p.l. stanowią czynności wyjaśniające, których efektem może być pisemna informacja o wynikach nadzoru skierowana do podmiotu nadzorowanego i ewentualne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. A zatem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie należy do czynności objętych kontrolą sądu. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 241 w związku z art. 222 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 241 w związku z art. 222 k.p.a. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto naruszenie innych przepisów procedury, w tym m.in. art. 64 § 2, art. 237 § 1 i 3, art. 244 i art. 246 k.p.a. Skarżący stwierdził m.in., że sąd pierwszej instancji pominął zupełnie normę art. 241 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy wzmocnienia praworządności. Wskazał na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku oraz niezałatwienie sprawy w sytuacji kiedy "bez znaczenia jest, że pismo skarżącego zostało zatytułowane jako skarga, a zgodnie z art. 222 k.p.a., o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna". Skarżący wskazał ponadto, że w swoim piśmie zdecydowanie odnosi się do obowiązujących na dzień składania pisma regulacji prawnych, które w jego ocenie powinny zostać zmienione przez Prezesa ULC w ramach jego uprawnień nadzorczych względem przewoźnika lotniczego. W piśmie procesowym pełnomocnik Prezesa ULC wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec tego NSA mógł ocenić zaskarżone postanowienie jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W ocenie NSA stanowisko WSA w Warszawie przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i oceny tej nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Z uwagi na te rygory został ustanowiony tzw. przymus adwokacki, który ma z założenia gwarantować prawidłowe sporządzenie skargi pod względem formalnym, tj. w taki sposób aby sąd kasacyjny miał szansę rozważyć jej zarzuty i przytaczaną na ich poparcie argumentację. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. NSA nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej (błędnie zresztą nazwanej "zażaleniem") nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez NSA treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom, uznając po pierwsze, że organ nie miał obowiązku wszczęcia postępowania na skutek złożonego przez stronę wniosku/zawiadomienia z uwagi na brak podstawy prawnej, a po drugie, że wniesiona skarga na bezczynność została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Trafnie bowiem sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie złożenia zawiadomienia (skargi na przewoźnika), żaden przepis prawa lotniczego nie przewidywał możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek pasażera. Czynności te były i są podejmowane z urzędu lub na wniosek Rzecznika Praw Pasażerów, a ich wynik kończy pisemna informacja o wynikach nadzoru skierowana do podmiotu nadzorowanego i ewentualne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. A zatem Prezes ULC nie mógł dopuścić się bezczynności w tej sprawie, gdyż nie istniały podstawy prawne do podjęcia postępowania na skutek złożonego przez skarżącego wniosku/zawiadomienia. Prawidłowo również sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie zawiera szczegółowej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie (por. postanowienie NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; publ. ONSAiWSA 2014 r., Nr 4, poz. 55). Zakres ten przesądza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Czynności podjęte przez Prezesa ULC w oparciu o art. 205b ustawy Prawo lotnicze, wobec podmiotów nadzorowanych nie są podejmowane we władczej formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Czynności te, jak również ewentualne ich efekty nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do skarżącego, dlatego też nie posiadają waloru decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte zarówno w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur, jak i poza nimi, także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających), a więc nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności należących do kognicji sądu administracyjnego. Skoro zatem odrzuceniu podlegałaby skarga pasażera na czynności podejmowane przez Prezesa ULC na podstawie art. 205b p.l., to oznacza, że sąd miał obowiązek odrzucić skargę na bezczynność (rzekomą) tego organu w zakresie niepodjęcia postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku/zawiadomienia o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego. W tych okolicznościach chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem wobec stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej WSA w Warszawie prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi. Co do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., to w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów. W związku tym nie poddają się one sądowej kontroli. Za niezasadne należy również uznać wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Uregulowane w k.p.a. skarga i wniosek nie podlegają regułom ogólnego postępowania administracyjnego, a zatem przywołane przez skarżącego przepisy działu VIII (art. 221 do 247 k.p.a.) nie miały i nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków ani skarg w rozumieniu przepisów k.p.a., ani także do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego w trybie przepisów tego działu. Jak już wyżej wskazano, sąd kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a skargi i wnioski, o których mowa w k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.