I SA/Wa 1059/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] grudnia 2018 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynek posadowiony na gruncie nieruchomości [...], oznaczonej numerem hip. [...], położonej przy ul. [...] w [...] spełnia warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i stanowi współwłasność dawnych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych w odpowiadających częściach: [...],[...], Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Do wniosku dołączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię karty inwentaryzacyjnej budynku przy ul. [...] w [...] (łącznie 4 karty). Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia, że budynek posadowiony na gruncie nieruchomości warszawskiej, oznaczonej numerem hip. [...], położonej przy ul. [...] w [...] spełnia warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i stanowi współwłasność dawnych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych w częściach wskazanych we wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...], wskazując, że z dołączonej kopii karty inwentaryzacyjnej budynku wynika okres 33 lat użytkowania budynku. Dodał, że budynek został wybudowany w roku 1938 r., a w 1971 r. był użytkowany 33 lat, dlatego dokument ten potwierdza, że przedmiotowy budynek był użytkowany w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a to oznacza, że spełnia warunki dla wydania zaświadczenia z art. 5 tego dekretu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019r. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ może - przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie, postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego determinuje indywidualny stan sprawy i opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Kolegium stwierdziło, że rację ma Prezydent [...], uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści okolicznością, że na podstawie prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie można zaświadczyć, że budynek położony przy ul. [...] w [...] został ukończony i oddany do użytkowania przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ wyjaśnił, że nie prowadzi rejestrów ani ewidencji zawierających informacji wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. Odnosząc się zaś do dołączonej do wniosku karty inwentaryzacyjnej budynku wskazano, że zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "(...) znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Kolegium podkreśliło, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a więc potwierdzającej, że budynek położony przy ul. [...] w [...] spełnia warunki, określone w tym przepisie, oznaczałoby w istocie powstanie nowej sytuacji prawnej, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia. Stosownie bowiem do art. 5 dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wskazano, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym podkreśla się bowiem, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez [...] nie jest możliwe. Dlatego też, stosownie do treści art. 219 k.p.a., uzasadniona jest odmowa wydana zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. złożył [...]. Postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającemu go postanowieniu Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. zarzucono naruszenie: 1. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia wniosku; 2. art. 6, 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 i 7b k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów procedury i brak jakichkolwiek działań własnych w celu rozpoznania wniosku, a dodatkowo odmowa jego uwzględnienia, mimo braku podstaw; 3. art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 2 k.p.a. wobec odmowy uwzględnienia dowodu z dokumentu wytworzonego na zlecenie organu - karty inwentarzowej budynku, jak również z uwagi na brak skutecznego zakwestionowania. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i zobowiązanie do wydania w terminie jednego miesiąca orzeczenia wskazując sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie SKO w [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] oznaczonej numerem hip. [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i stanowi współwłasność dawnych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych w odpowiadających częściach: [...],[...], Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy istotny jest, przywołany we wniosku o wydanie zaświadczenia art. 5 dekretu, stanowiący, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia, do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Natomiast przepis art. 8 dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Uwzględniając treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że zaświadczenie żądanej treści wymagało posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że wobec budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy Walecznych 7 bezspornie zachodzą warunki, o których wcześniej była mowa. Podnieść należy, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W trybie wydawania zaświadczeń organ nie może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania, np. postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Karta ewidencyjna budynku, na którą powołuje się skarżący dotyczy kwestii technicznych, wyposażenia, powierzchni, wymiarów, wartości i stanu technicznego budynku - nie można zatem na jej podstawie przesądzić merytorycznego załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a.