II OSK 2754/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1018/22 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr DL.WIPO.412.991.2019/ERe w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2022 r., IV SA/Wa 1018/22, w wyniku rozpoznania skargi Z.K., uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 5 kwietnia 2022 r. nr DL.WIPO.412.991.2019/ERe, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. (dalej: KPSG) z 27 lipca 2019 r. nr NA-BH/4/D-ZDP/2019 zobowiązującą Z.K., obywatela Federacji Rosyjskiej do powrotu w terminie 25 dni od dnia doręczenia tej decyzji i orzekającą o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państwo obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji lub upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji – w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu i w tym miejscu orzekł o określeniu terminu dobrowolnego powrotu wynoszącego 25 dni od dnia doręczenia decyzji SUdSC oraz zakazie ponownego wjazdu ma terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych Państw Obszaru Schengen na okres 6 miesięcy; w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., a także w zw. z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz sformułowanie oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny i błędny, polegający na: (i) zastosowaniu ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., opierając się tylko i wyłącznie jako podstawie na zmianie sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego, przy jednoczesnym przyznaniu w konkluzji orzeczenia, że Sąd, badając legalność tych ustaleń faktycznych, nie stwierdził wystąpienia naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również, że w sprawie niesporne było wystąpienie przesłanki pozytywnej do zobowiązania skarżącego do powrotu; (ii) zastosowaniu ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na zmianę sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego; 2) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1, art. 356 ust. 5 oraz art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 u.c., jak również w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE.L z 2008 r. nr 348, s. 98 ze zm.) dalej: dyrektywa powrotowa, a także w zw. z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. polegające na: (i) uchyleniu zaskarżonej decyzji z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo że Sąd I instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy; (ii) uchyleniu zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na stwierdzenie zmiany sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że powodem uchylenia decyzji jest przyjęcie przez Sąd I instancji zasady, że w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu przyczyną uchylającą decyzję może być sytuacja, w której zachodzi zmiana warunków w kraju pochodzenia skarżącego przy jednoczesnym wskazaniu jako podstawy formalnej uchylenia decyzji SUdSC wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co mogłoby wskazywać na dopatrzenie się przez Sąd naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania takiego przepisu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SUdSC poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności lub też odstąpił od orzekania w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Żadna z sytuacji, które mogłyby uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji powyższej regulacji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może z kolei stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Uzasadnienie wyroku z 22 sierpnia 2022 r. nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia w sposób prawidłowy, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję SUdSC z 5 kwietnia 2022 r. za naruszającą prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Sąd w wyroku wskazał podstawę prawną orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz ją wyjaśnił, przedstawiając szczegółowo, dlaczego decyzja organu odwoławczego zobowiązująca skarżącego do powrotu oraz orzekająca o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państwo obszaru Schengen uchybia prawu. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, sformułowana w tym zakresie ocena prawna nie cechuje się wewnętrzną sprzecznością uniemożliwiającą stwierdzenie, jakimi motywami kierował się Sąd I instancji. Rozważania Sądu cechują się wymaganą logicznością, wskazując znaczenie prawne podlegających zastosowaniu przepisów u.c. Zostały one przedstawione na tle zindywidualizowanego stanu faktycznego, który nakazywał Sądowi zakwestionować prawidłowość podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela dokonanej przez Sąd oceny prawnej i będących ich konsekwencją wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 4 i art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1, art. 356 ust. 5 u.c, jak również w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. nie mogą prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Argumentacja służąca wykazaniu, że wyrok ten uchybia regulacji prawnej kształtowanej treścią wskazanych przepisów, nie przystaje bowiem do uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy. Jeżeli Sąd I instancji kierował się w kontrolowanej sprawie przy jej rozpatrzeniu innymi względami, niż opisuje to skarga kasacyjna, a treść oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje odmienna, niż określa to skarżący kasacyjnie, nie zachodzi podstawa, by Naczelny Sąd Administracyjny punktem odniesienia merytorycznych rozważań czynić miał zagadnienia prawne szczegółowo omówione w skardze kasacyjnej, niemniej nie pozostające w związku z wynikiem kontroli zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie niewątpliwie powinny cechować się relewantnością wyznaczaną istnieniem zaskarżonego orzeczenia i jego jurydyczną wymową, którą konkretyzuje treść sformułowanej w nim oceny prawnej. Nie ma charakteru spornego, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja zobowiązująca skarżącego do powrotu oraz orzekająca o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państwo obszaru Schengen z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 302 ust. 1 pkt 1 i 3 u.c. Sąd I instancji wskazał, że istota problemu rzutującego na legalność rozstrzygnięcia sprowadza się do obowiązku ustalenia, czy pomimo wystąpienia przesłanek z art. 302 ust. 1 pkt 1 i 3 u.c., w sprawie zachodzi przeszkoda do zobowiązania skarżącego do powrotu związana z ewentualnością przymusowego wcielenia go do armii rosyjskiej i skierowania do działań zbrojnych na Ukrainie. Sąd zauważył, że skarżący jako osoba w młodym wieku narodowości czeczeńskiej może zostać przymuszony do przystąpienia do formacji zbrojnych reżimu kadyrowskiego i wzięcia udziału w działaniach zbrojnych przeciwko Ukrainie, pomimo że ze względu na swoje poglądy nie chce podjąć służby w formacjach zbrojnych, które wcześniej brały udział w pacyfikacji dążeń niepodległościowych narodu czeczeńskiego, a obecnie są zaangażowane w działania zbrojne na Ukrainie, w trakcie których dokonują licznych zbrodni wojennych. Do kwestii tych nie mógł odnieść się KPSG, wydając decyzję jako organ I instancji (27 lipca 2019 r.), niemniej powinny się one stać przedmiotem rozważenia przez SUdSC, który wydał decyzję już po zbrojnej rosyjskiej agresji na Ukrainę, która nastąpiła 24 lutego 2022 r. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przy uwzględnieniu również zmian stanu faktycznego, które mogą się pojawić w trakcie rozpoznawania przezeń sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powyższą wadliwość dotykającą ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez SUdSC powiązał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując, że uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkuje niezbadaniem i nieprzeanalizowaniem przez organ odwoławczy, czy zmieniona sytuacja w kraju pochodzenia skarżącego znacząco zwiększa prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony w postaci zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Przepisy te Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu wyroku (s. 14), toteż zamieszczone w podstawie kasacyjnej twierdzenie, że Sąd, badając legalność ustaleń faktycznych, nie stwierdził wystąpienia naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie odpowiada rzeczywistej treści zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że "z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie dopuścił się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Sąd I instancji nie stwierdził również zaistnienia żadnej konkretnej – znanej ustawie – przesłanki uchylenia decyzji [...]" (s. 5 skargi kasacyjnej), co stwarza poważne wątpliwości odnośnie do tego, w jakim stopniu to analiza treści zaskarżonego wyroku stanowiła podstawę wywiedzenia rozpatrywanego środka zaskarżenia. Wątpliwości te potęgują inne uwagi zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które nie pozostają w związku z oceną prawną, którą sformułował Sąd I instancji. Między innymi, autor skargi kasacyjnej aprobująco odniósł się do trafnego, jego zdaniem, powołania się przez sąd w uzasadnieniu wyroku na obowiązująca w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadę tempus regit actum (s. 7 skargi kasacyjnej), podczas gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 22 sierpnia 2022 r. tejże zasady nie powołał, ani w żadnym jego miejscu nie objął swoimi rozważaniami. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w szeregu swoich orzeczeniach dotyczących spraw zobowiązania cudzoziemca do powrotu odnosił się do ww. zasady dotyczącej rozstrzygania kwestii intertemporalnych w kontekście uwzględnienia zmiany sytuacji wywołanej zbrojną agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (wyrok z 13 czerwca 2022 r., IV SA/Wa 997/21; wyrok z 9 czerwca 2022 r., IV SA/Wa 774/22; wyrok z 30 maja 2022 r., IV SA/Wa 619/22; wyroki z 10 maja 2022 r., IV SA/Wa 245/22 i IV SA/Wa 1756/21; wyrok z 28 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 571/22; wyrok z 27 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 357/22; wyrok z 26 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 420/22; wyrok z 25 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 255/22; wyrok z 21 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 359/22), jednakże okoliczność ta w żadnej mierze nie usprawiedliwia tego, by przedmiotem stawianych Sądowi I instancji zarzutów w razie podjęcia przez organ decyzji o potrzebie kontroli instancyjnej orzeczenia była wykładnia prawa, na której Sąd nie zdecydował się oprzeć, aczkolwiek znajdowała ona rozwinięcie w innych orzeczeniach podejmowanych w podobnym stanie faktycznym. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.