II SA/Wr 365/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: IF-O.7840.1.60.2023.MS w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na przebudowę drogi leśnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 26 V 2023 r. (znak: IF-O.7840.1.60.2023.MS) Wojewoda Dolnośląski (dalej "wojewoda") uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 31 I 2023 r. (nr 178/2023), dalej "starosta", odmawiającą uchylenia decyzji starosty z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019) zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. (dalej "nadleśnictwo") pozwolenia na budowę, obejmujące przebudowę drogi Leśnej w Leśnictwach K. i W., działka nr [...], K., gmina K.(1) oraz działka nr [...], O., gmina S. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta, decyzją z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019), zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz nadleśnictwa pozwolenia na budowę, we wspomnianym zakresie. Pismem z 27 VII 2022 r. (data wpływu do organu 1 VIII 2022 r.) A. L. (dalej "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej "kpa", tzn. z powodu pominięcia jej przez starostę jako strony postępowania. W podaniu wskazano, że wiedzę o wydaniu decyzji nr 2835/2019 wnioskodawczyni powzięła wskutek działań jej pełnomocnika, który w dniu 22 VII 2022 r. otrzymał od nadleśnictwa kopię decyzji. Datę tę starosta, w myśl art. 148 § 2 kpa, uznał za dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W następstwie czego postanowieniem z 11 VIII 2022 r. (nr 1625/2022) wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z 31 VIII 2022 r. (nr 2408/2022) starosta odmówił uchylenia decyzji z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019) uznając, że wnioskodawczyni nie ma w sprawie interesu prawnego, dlatego postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę nie było dotknięte wadą, polegającą na pominięciu jej, jako strony, w tym postępowaniu. Decyzją z 29 XII 2022 r. (znak: IF-O.7840.1.321.2022.MS) wojewoda, powołując się na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 kpa uchylił decyzję z 31 VIII 2022 r. (nr 2408/2022) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście. Decyzją z 31 I 2023 r. (nr 178/2023) starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019) z powodu braku wystąpienia w sprawie przesłanki uchylenia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Starosta stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego, aby być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia nadleśnictwu pozwolenia na budowę, bowiem planowana inwestycja nie oddziałuje na jej nieruchomość. Pismem z 20 II 2023 r. wnioskodawczyni wniosła odwołanie od decyzji. Wojewoda, decyzją z 26 V 2023 r. (znak: IF-O.7840.1.60.2023.MS), uchylił decyzję starosty z 31 I 2023 r. (nr 178/2023) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako przyczynę przekazania sprawy wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia przez starostę kwestii dnia, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019), od którego to stosownie do art. 148 § 2 kpa rozpoczyna bieg termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Podniósł, że we wniosku z 1 VIII 2022 r. wnioskodawczyni jako dzień dowiedzenia się o decyzji wskazała datę 22 VII 2022 r., kiedy otrzymała od nadleśnictwa kopię decyzji. Podniósł także, że pismem z 14 III 2023 r. wnioskodawczyni dołączyła do materiału dowodowego pismo pełniącego obowiązki Nadleśniczego Nadleśnictwa M. T. M. z 13 III 2023 r. ([...]), w którym odnotowano, że "W obrębie działki [...] będzie prowadzona inwestycja pn.: Przebudowa drogi leśnej w Leśnictwach K. i W., w oddziałach: [...] i [...] na podstawie prawomocnej decyzji nr 2835/2019 Starosty Powiatu Wrocławskiego z 26 VIII 2019 r. (prawomocność decyzji stwierdzono w dniu 17 IX 2019 r.). O fakcie tym była Pani poinformowana w maju 2022 r." Termin ten, został również wskazany w piśmie Nadleśniczego Nadleśnictwa M. W. Z. z 29 VIII 2022 r. ([...]), gdzie odnotowano: "na początku maja 2022 r. odbyło się przy moście spotkanie (początek modernizacji drogi) z udziałem Pani A. L. Na spotkaniu poinformowano Panią A. L. o rozpoczęciu przebudowy drogi leśnej w Leśnictwach K. i W. w oddziałach [...] i [...]. Omawiana była zarówno kwestia terminu rozpoczęcia modernizacji drogi (Pani L. poinformowała Nadleśnictwo o zaplanowanych w sąsiedztwie drogi piknikach pod koniec maja 2022 r.) oraz przebieg drogi, której ukształtowanie spowoduje koniczność przeniesienia [...] położonego na terenie modernizowanej drogi". Powyższe, w ocenie wojewody świadczy, że starosta, pomimo pojawiających się wątpliwości w zakresie dnia "dowiedzenia się o decyzji" podanego we wniosku o wznowienie postępowania nie dokonał wezwania wnioskodawczyni w celu określenia terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, a tym samym nie zbadał w dostatecznym stopniu stanu faktycznego sprawy. Wywiedziono przy tym, że materiał dowodowy pozwala sądzić, że wnioskodawczyni powzięła informację o decyzji z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019) w innym terminie niż wskazała we wniosku. Jak zaznaczył wojewoda, dopiero szczegółowe ustalenia w tym zakresie stanowić będą o możliwości oraz dopuszczalności (albo ich braku) wznowienia postępowania. Ponadto zwrócił uwagę na niejasną pozycję procesową w postępowaniu wznowieniowym B. M. - pełnomocnika strony skarżącej. Wskazał, że w piśmie z 17 VIII 2022 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa M. W. Z. upoważnił go do reprezentowania nadleśnictwa w sprawie obejmującej przebudowę ww. drogi leśnej, co do której wydano ostateczną decyzję starosty z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019). Zdaniem wojewody w sprawie nie jest jasne, czy nadleśnictwo występuje osobiście, czy przez pełnomocnika. Od tej decyzji, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło nadleśnictwo, zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 136 kpa, polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia momentu, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji starosty z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019), i tym samym zachowania przez nią ustawowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw, wojewoda wniósł o jego oddalenie, jako bezzasadnego, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z 26 V 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 II 2012 r., II GSK 9/11 - CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest ograniczony zakres kontroli tej decyzji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się w takim postępowaniu jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 24 IV 2014 r., II OSK 2846/12, publ. CBOSA). W sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji (starosty) wydanej w toku postępowania wznowieniowego, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji starosty udzielającej nadleśnictwu pozwolenia na budowę z powodu braku wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda uznał, że starosta nie wyjaśnił w pełni kwestii zachowania przez wnioskodawczynię terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 kpa, bowiem w jego ocenie nie jest jasne kiedy dowiedziała się ona o decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym. Przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia, czy wojewoda wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa nie naruszył przy tym regulacji art. 136 kpa. Zaznaczyć trzeba, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Jej właściwe zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 12 I 2018 r., II OSK 772/16 – publ. CBOSA) Jak wskazano powyżej, w art. 138 § 2 kpa uregulowano dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kpa oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie stanowi przesłanki wystarczającej. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Podkreślić należy ponadto, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 19 IX 2017 r., I OSK 517/17, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z 3 III 2017 r., II OSK 1657, publ. CBOSA). Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Po przeprowadzeniu tego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy jest obowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 kpa. Przytoczyć wypada także prezentowany przed reformą kpa z 2011 r. pogląd NSA, a który zachowuje swoją aktualność także dziś, zgodnie z którym "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (por. wyrok NSA z 7 II 2013 r., II OSK 1274/11, publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że wojewoda wydając zaskarżona decyzję naruszył art. 136 i art. 138 § 2 kpa. Oceniając bowiem zgromadzony przez starostę materiał dowodowy dostrzegł dwie kwestie dowodowe, które w jego ocenie budziły wątpliwości i w związku z tym wymagały wyjaśnienia, tj. moment dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o istnieniu decyzji, której wzruszenia domagała się w trybie wznowienia postępowania oraz niejasny udział w postępowaniu wznowieniowym B. M., jako pełnomocnika nadleśnictwa. Wojewoda uznał, że powyższe braki postępowania dowodowego wykraczają poza przyznane mu w świetle art. 136 kpa kompetencje. W okolicznościach sprawy nie było jednak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem poruszone w decyzji odwoławczej kwestie (tj. zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz zakres pełnomocnictwa) nie wymagały przeprowadzenia podstępowania dowodowego w znacznym zakresie, usprawiedliwiającym cofnięcie postępowania do etapu pierwszoinstancyjnego. W okolicznościach sprawy wojewoda powinien był stosownie do art. 136 kpa przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie uzupełniające w celu wyjaśnienia kwestii budzących jego wątpliwości, tj. ustalić dzień, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji starosty z 26 VIII 2019 r. (nr 2835/2019), udzielającej nadleśnictwu pozwolenia na przebudowę drogi leśnej oraz rolę jaką w postępowaniu wznowieniowym pełni po stronie nadleśnictwa – B. M., zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście. Zauważyć wypada, że wojewoda mógł też rozważyć, gdy uznał, że przeprowadzenie w ramach procedury odwoławczej uzupełniającego postępowania dowodowego będzie dla niego nadmiernie uciążliwe, zlecenie konkretnych czynności dowodowych staroście, bez przekazywania mu w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego wojewoda powinien samodzielnie rozstrzygnąć swoje wątpliwości w sprawie i zakończyć postepowanie, tzn. w sytuacji stwierdzenia niezachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 kpa uchylić decyzję starosty i umorzyć postępowanie wznowieniowe, natomiast w przypadku stwierdzenia, że wniosek wznowieniowy został złożony w terminie, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo też ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o tym w punkcie I wyroku, na podstawie art. 151a § 1 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewoda zobligowany będzie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie kwestii budzących wątpliwości wojewody, a następnie do wydania rozstrzygnięcia stosownie do jego wyników. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na które składa się uiszczony przez nadleśnictwo wpis sądowy. Stosownie do art. 64d § 1 ppsa, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.