II SAB/Go 37/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie wskazania podstawy skierowania na konsultację psychologiczną postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie wskazania podstawy skierowania na konsultację psychologiczną. W odpowiedzi na skargę organ nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, ze sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 3 § 2a sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżąca J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie wskazania podstawy skierowania na konsultację psychologiczną. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że z załączonych do sprawy akt wynika, że skarżąca została skierowana na ww. konsultację w oparciu o decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] r. w sprawie świadczenia usług psychologicznych w Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2017 r. poz. 49 z późn. zm.), która została podjęta m.in. w oparciu o art. 147j ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643, z późn. zm.) dotyczący funkcjonariusz wchodzącego w skład kontyngentu. Opisana powyżej decyzja w § 4 ust. 1 pkt 4 przewiduje konsultacje psychologiczne w ramach: a) badań profilaktycznych, b) kwalifikacji na turnusy profilaktyczno-rehabilitacyjne i antystresowe. Z kolei świadczenie powyższych usług psychologicznych przeprowadza się, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, w następujących etapach (§ 10 pkt 2 ww. decyzji): a) ustalenie tożsamości osoby uprawnionej na podstawie dokumentu potwierdzającego jej tożsamość, b) poinformowanie osoby uprawnionej o zakresie i celu realizacji tej usługi oraz zasadach jej przeprowadzania, c) poinformowanie osoby uprawnionej o przysługującym jej prawie do niewyrażenia zgody na przeprowadzenie badania, o ile obowiązek poddania się temu badaniu nie wynika z art. 39b albo art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, d) odebranie od osoby uprawnionej oświadczenia osoby badanej, którego wzór określa załącznik nr 1 do decyzji, e) dokonanie wpisu w odpowiednim rejestrze, o którym mowa w § 13 pkt 2 i 3, f) przeprowadzenie testów psychologicznych wraz z wywiadem, ankietą życiorysową i obserwacją psychologiczną, g) obliczenie wyników i interpretacja danych, analiza dodatkowych źródeł informacji oraz, o ile zachodzi potrzeba, przeprowadzenie badań uzupełniających. W celu sprawdzenia przydatności i predyspozycji funkcjonariusza do służby na zajmowanym przez niego stanowisku lub w określonej komórce organizacyjnej możliwe jest również poddanie funkcjonariusza testowi sprawności fizycznej, badaniu psychologicznemu lub badaniu psychofizjologicznemu (art. 39b ustawy o Straży Granicznej). Na podstawie art. 39b ust. 4 u.s.g. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 7 kwietnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie przeprowadzania testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego i badania psychofizjologicznego w Straży Granicznej (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 482 ze zm.) – dalej rozporządzenie. Skierowanie funkcjonariusza na testy sprawności fizycznej, badania psychologiczne i badania psychofizjologiczne następuje na wniosek podmiotów wskazanych w § 4 rozporządzenia. Rozstrzygnięcie w sprawie skierowania zapada w drodze polecenia, od którego nie przysługuje odwołanie (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Z kolei art. 44 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej przewiduje obowiązek poddania się przez funkcjonariusza badaniom zleconym przez komisję lekarską, w tym również badaniom specjalistycznym, psychologicznym i dodatkowym. Powyżej opisane procedury nie przewidują wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest też przepisów szczególnych, dopuszczających kontrolę sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Nie ulega wątpliwości, iż dopiero wydanie np. orzeczenia komisji lekarskiej dotyczącego zdolności do służby uprawniałoby sąd do kontroli takiego postępowania. Kwestia objęta treścią skargi nie mieści się także w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Przy czym podkreślić należy, iż czynność podlegająca zaskarżeniu w tym przypadku stanowi materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Treść komentowanego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Nie można więc uznać wskazania podstawy skierowania na konsultację psychologiczną za czynność w rozumieniu cytowanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane są do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie. Jak wskazano powyżej z okoliczności sprawy wynika, że w zakresie żądania skarżącej brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby powyższy obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.