II SA/Gl 906/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.366.2023 w przedmiocie wymogów uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu nieczystości ciekłych oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miasta Katowice (dalej: "Rada Miasta") uchwałą z dnia 2 marca 2023 r. nr LX/1258/23 (dalej: "uchwała") określiła wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Podstawę prawną aktu stanowił art.18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) – dalej: "u.s.g.", w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022r., poz. 2519) – dalej: "u.c.p.g." Dnia 6 marca 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") otrzymał uchwałę i wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 3a u.c.p.g., w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja RP" oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 322) dalej jako "rozporządzenie". W konsekwencji przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.366.2023 uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem i stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. art. 7 ust. 3a, art. 7 ust.1 pkt 2 i art. 7 ust. 7 u.c.p.g. a także § 1 rozporządzenia. Dokonując oceny legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały nie wypełnia upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia, których treść przytoczył. Następnie Wojewoda wyraził stanowisko, iż w jego ocenie przez określenie wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia należy rozumieć obowiązek określenia czynności mających na celu m.in. zneutralizowanie, usunięcie nieczystości ciekłych, w celu zapewnienia porządku i stanu sanitarnego pojazdów asenizacyjnych itp. Zdaniem Wojewody Rada Miasta w kwestionowanym przepisie uchwały określiła wyłącznie wymagania dla przedsiębiorców dotyczące zabiegów porządkowych związanych ze świadczeniem usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (tj. usunięcie rozlanych nieczystości ciekłych), pomijając określenie wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych związanych ze świadczeniem ww. usług. Tym samym Rada Miasta nie wypełniła delegacji z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia. Następnie Wojewoda wskazał, że w jego ocenie § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały nie stanowi określenia wymagań zabiegów sanitarnych i porządkowych dla ww. przedsiębiorców związanych ze świadczonymi usługami w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta w omawianej regulacji uchwały określiła przedmiotowe wymagania w sposób niejasny i nieprecyzyjny, gdyż wskazała, że teren bazy powinien być utrzymywany w "należytym porządku". Z przedmiotowej uchwały oraz z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie można wywieść jakie zabiegi należy przeprowadzić aby został utrzymany "należyty porządek". Wojewoda przywołał treść art. 2 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazując na normatywny charakter uchwały i obowiązek organu prawotwórczego formułowania postanowień aktów prawnych w sposób jasny, czytelny i przejrzysty, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W przypadku kwestionowanej regulacji uznał, że nie spełnia ona takich wymogów. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że określenie w uchwale obowiązkowego wyposażenia technicznego terenu bazy, tj. wyposażenia jej w urządzenia i sorbenty służące do utrzymania czystości również nie stanowi określenia wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych dla przedsiębiorców związanych ze świadczeniem ww. usług, co oznacza, że nie można zakwalifikować go jako wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 7 ust. 3a u,c.p.g. w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia. Następnie organ nadzoru podniósł, że uchwały podejmowane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy dotyczą przedsiębiorców, którzy ubiegają się o uzyskanie zezwolenia w zakresie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Zdaniem Wojewody oznacza to, że uchwała nie może dotyczyć podmiotów, które na terenie danej gminy prowadzą działalność w tym zakresie, lecz skierowana winna być do podmiotów, które działalność w tym zakresie zamierzają dopiero podjąć. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 461/15. W ocenie Wojewody Rada Miasta w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały błędnie postanowiła, określając wymagania dla przedsiębiorców żądając od nich w przypadku braku bazy wyposażonej w miejsce do mycia i dezynfekcji pojazdów "udokumentowania korzystania z usług podmiotów prowadzących działalność w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów". Taki zapis nie znajduje uzasadnienia, zdaniem organu nadzoru, w normie art. 7 ust. 3a ustawy, ani też w żadnej innej regulacji tej ustawy ponieważ Rada Miasta nie jest władna do wprowadzania dla przedsiębiorców wymogu udokumentowania korzystania z usług podmiotów prowadzących działalność w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów, którzy znajdują się dopiero na etapie ubiegania się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie miasta Katowice. W ocenie organu nadzoru, na etapie ubiegania się o udzielenie ww. zezwolenia przedsiębiorca nie ma obowiązku korzystania (który musi udokumentować) z usług podmiotów prowadzących działalność w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów. W konsekwencji stwierdzonych uchybień Wojewoda uznał, że Rada Miasta przedmiotową uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 7 ust. 3a ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia, co uzasadniało wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego w całości. Rada Miasta w dniu 27 kwietnia 2023 r. podjęła uchwałę nr LXII/1316/23 w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina Katowice reprezentowana przez Prezydenta Miasta (dalej: "skarżący"), występując o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 3a u.c.p.g. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że uchwalona przez Radę Miasta uchwała wymaga doprecyzowania. Zdaniem skarżącego zapisy uchwały określone zostały w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Skarżący podniósł, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał, iż na etapie ubiegania się o udzielenie ww. zezwolenia przedsiębiorca nie ma obowiązku korzystania (które musi udokumentować) z usług podmiotów prowadzących działalność w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów. W ocenie skarżącego, zastosowany w uchwale zapis dotyczący możliwości korzystania z zewnętrznych usług w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów, pozwala nie tylko na spełnienie wymagań dotyczących określenia zaplecza technicznego, lecz także działa na korzyść przedsiębiorców w myśl § 1 pkt. 2 rozporządzenia i wymogu określenia wymagań w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie. Spełniony jest bowiem wymóg uchwalenia takiego zapisu, czyli zapewnienie mycia i dezynfekcji pojazdów, a ponadto umożliwione jest dopuszczenie do ubiegania się o udzielenie zezwolenia przedsiębiorcom, którzy nie posiadają takich możliwościach technicznych na swoim terenie. W ocenie skarżącego, usunięcie tego zapisu stoi w sprzeczności z zapisami § 1 pkt. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu określenia w sposób niejasny i nieprecyzyjny wymagań dot. zabiegów sanitarnych i porządkowych poprzez zastosowanie określenia, iż teren bazy powinien być utrzymywany "w należytym porządku", w ocenie skarżącego ich doprecyzowanie może skutkować przekroczeniem uprawnień do określenia wymagań dla przedsiębiorców. Zdaniem skarżącej wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż "należyty porządek" jest określeniem nieprecyzyjnym i niejasnym jest subiektywną oceną organu nadzoru. Skarżąca uważa, że zapis ten jest wystarczający, aby zobowiązać przedsiębiorcę do dbania o ład i porządek na terenie bazy nie określając jednocześnie zapisów, których stopień szczegółowości mógłby dyskryminować lub ograniczać przedsiębiorców. Odnosząc się do zarzutu Wojewody odnośnie niewypełnienia delegacji w zakresie określenia wymogów co do zabiegów sanitarnych i porządkowych skarżąca wskazała, że jako zabiegi sanitarne związane ze świadczeniem ww. usług można rozumieć zespół czynności mających na celu usunięcie środków skażających, szkodliwych, z powierzchni. Rada Miasta w § 1 ust. 3 wskazała zarówno zabiegi sanitarne jak i porządkowe związane z ww. usługami. Zdaniem skarżącego do zabiegów sanitarnych może należeć wymóg wyposażenia bazy w urządzenia i sorbenty służące do utrzymywania czystości, a czynność opróżniania winna odbywać się w sposób uniemożliwiający rozlanie. W opinii skarżącego uchwała Rady Miasta z dnia 2 marca 2023 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy u.c.p.g. i spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 3a tej ustawy. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia została oparta na ogólnikach i subiektywnej ocenie, bez wskazania podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola sądowa administracji obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że jest ona wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do badania słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy skład orzekający uznał, że zarzuty podniesione w skardze, będące w istocie odpowiedzią na uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie są trafne, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego należy uznać za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd podziela stanowisko Wojewody związane z niewypełnieniem delegacji przez Radę Miasta co do określenia wymogów dotyczących zabiegów sanitarnych związanych ze świadczeniem usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Zarówno Wojewoda jak i skarżący są zgodni, że pod pojęciem zabiegów sanitarnych można rozumieć zespół czynności mających na celu usunięcie środków skażających, szkodliwych z powierzchni. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ale również w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest definicji legalnych zabiegów sanitarnych jak i porządkowych. Warto więc odwołać się do wykładni językowej użytych przez ustawodawcę wyrażeń. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN (dalej: "Słownik") przez zabieg (w podstawowym znaczeniu tego słowa) rozumiemy "działanie podjęte w określonym celu". Działanie czyli czynność lub zespół czynności podjętych w określonym celu. Z kolei "sanitarny" to zgodnie ze Słownikiem "dotyczący spraw zdrowia, higieny i profilaktyki". W ocenie Sądu zabiegi sanitarne w rozumieniu u.p.c.g. to zespół czynności mających na celu ochronę zdrowia, utrzymanie higieny, czystości w trakcie świadczenia usług przez przedsiębiorcę. W przypadku "porządku" Słownik definiuje go - w podstawowym znaczeniu - jako "regularny układ, plan czegoś; też: należyty ład, stan czegoś". Zabiegi porządkowe w u.c.p.g. - w odróżnieniu od sanitarnych – to zespół czynności mających na celu utrzymanie ładu i określonego stanu w trakcie świadczenia usług przez przedsiębiorcę. Ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę do określenie wymogów dotyczących zarówno jednych jak i drugich zabiegów. Analizując treść uchwały Sąd nie dopatrzył się w niej, podobnie jak organ nadzoru, zapisów w zakresie wymogów dotyczących zabiegów sanitarnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego za spełnienie tego wymogu ustawowego nie można uznać obowiązku wyposażenia bazy w sorbenty służące utrzymywaniu czystości. Nie jest nim również zapis o obowiązku utrzymywania "należytego porządku". "Należyty porządek" powinien być wynikiem realizacji zabiegów porządkowych zgodnie z ustalonymi przez organ stanowiący wymogami. Z analizy treści uchwały wynika, że jedynym zapisem, który realizuje zapisy rozporządzenia w zakresie wymagań dotyczących zabiegów porządkowych jest regulacja § 1 ust. 3 pkt 2 uchwały, o następującym brzmieniu, cyt.: "opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportowanie nieczystości ciekłych winno odbywać się w sposób uniemożliwiający ich rozlewanie. W przypadku ich rozlania należy niezwłocznie je usunąć". Rada określiła obowiązek podjęcia czynności mających na celu usunięcie nieczystości z powierzchni w przypadku ich rozlania (zabieg porządkowy). Brak jednak w tej regulacji określenia wymogów związanych z usunięciem skażenia, dezynfekcją, lub neutralizacją zanieczyszczeń (zabieg sanitarny). Odnosząc się do ostatniego zarzutu organu nadzoru dotyczącego zapisu o obowiązku "udokumentowania korzystania z usług podmiotów prowadzących działalność w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów" w ocenie Sądu przedmiotowe zastrzeżenia związane są z formą zapisu tego obowiązku przez Radę Miasta. Już sam fakt, że Wojewoda odczytał ten zapis w uchwale jako wymóg przedwczesny na etapie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewidzianej przez ustawie działalności świadczy o tym, że intencja prawodawcy często mija się z jej wyrażeniem w postaci konkretnego zapisu w akcie prawnym. W ocenie Sądu gdyby zapis uchwały dotyczył w przypadku braku wyposażenia bazy w miejsce do mycia i dezynfekcji pojazdów wymogu zawarcia stosownej umowy na świadczenie takich usług przez innego przedsiębiorcę na rzecz ubiegającego się o zezwolenie, taki zapis byłby czytelny i akceptowalny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Użycie zwrotu przez Radę Miasta w kontrolowanej uchwale zwrotu "udokumentowanie korzystania" niewątpliwe prowadzi do wniosku zgodnego ze stanowiskiem organu nadzoru, że takie wymaganie nie jest możliwe do zweryfikowania na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia, gdyż dotyczy czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzenia określonego rodzaju działalności. Sąd aprobuje stanowisko Wojewody, że w oparciu o art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Oznacza to, że kontrolowana uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie wskazaną działalność. Określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3a u.c.p.g. (vide wyroki WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 354/10, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 355/10, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 461/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że wskazane w rozstrzygnięciu uchybienia miały charakter istotny i utrzymanie w mocy powołanej na wstępie uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 2 marca 2023 r., nie było uzasadnione. Tym samym skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego należy uznać za zgodne z prawem a skargę za nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.