II OSK 1314/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 289/21 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr IF-I.7821.7.2020.HP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., II SA/Lu 289/21, oddalił skargę C. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z dnia 4 września 2020 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 29 grudnia 2020r., Starosta Łęczyński (dalej "Starosta"), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza L. (dalej "Burmistrz") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ulic łączących drogę krajową nr 82 z ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w L. Po rozpoznaniu odwołania A. W., zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do WSA w Lublinie złożyła C. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że Burmistrz nie miał podstaw do realizacji inwestycji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2020.1363; dalej "specustawa drogowa"), gdyż jej art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Wprowadza ona szereg rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, niezbędnych dla rozwoju infrastruktury drogowej, w tym dotyczących wywłaszczenia nieruchomości czy podziałów nieruchomości niezbędnych do osiągnięcia zamierzonego celu, co jest istotnym ułatwieniem dla inwestorów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji organu I instancji było zatwierdzenie projektu budowlanego budowy dróg gminnych 105399L i 105400L oraz przebudowa dróg gminnych 105396L,105411L, 105398L i 105257L. Wymieniona inwestycja mieści się zatem w pojęciu "inwestycji" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Trudno zatem postawić Burmistrzowi zarzut naruszenia prawa poprzez wybór powyższego trybu, w sytuacji, gdy ze swego uprawnienia on właśnie korzystał. W ocenie WSA bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Uznając za nietrafny zarzut wadliwego preferowania interesu publicznego nad interes właścicieli nieruchomości Sąd wskazał, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym specustawy drogowej, stwierdzono m.in., że ze względu na priorytetowy interes publiczny, jakim jest poprawa infrastruktury drogowej w Polsce i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. WSA podkreślił, iż wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby charakter pozaprawny. Wskazuje się, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tego rodzaju postępowanie było prowadzone w niniejszej sprawie i decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzając jednocześnie brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, posiłkując się opiniami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęcznej z dnia 9 marca 2020 r., Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zamościu z dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r. Kolejną decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. Burmistrz ww. decyzję przeniósł z Gminy L. na swoją rzecz. Sąd uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę określone zostały inne warunki jej realizacji niż określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza zgodność inwestycji z określonymi w tej decyzji wymogami jej realizacji. Wymogów tych zaskarżona decyzja nie narusza, w żadnym zaś razie nie wskazała tego sama skarżąca. Kwestia zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniająca interesy skarżącej, nawet w sposób przez nią wskazany, nie może więc stanowić o wadliwości samej decyzji. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty zmierzające do wykazania zbędności projektowanych rozwiązań dla zapewnienia odpowiedniego skomunikowania działek, tym bardziej, że realizacja planowanych dróg jest uzasadniona właśnie skomunikowaniem terenów zamieszkałych z głównymi trasami komunikacyjnymi na tym terenie, a więc brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie. Burmistrz w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że przebieg projektowanej drogi został ustalony w sposób optymalny i zgodny z oczekiwaniami mieszkańców. Zakres inwestycji był konsultowany z mieszkańcami w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego już w 1997 r. Drogę zaprojektowano zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., w sposób zapewniający jej połączenie z siecią dróg publicznych, kierując się szczególnie zasadą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego właścicieli nieruchomości w tej części miasta. Zaznaczono, że budowana droga będzie pełnić kluczową rolę w układzie drogowym miasta poprzez zapewnienie możliwości wyprowadzenia znacznego ruchu drogowego z centrum L. Przeznaczone do realizacji odcinki wyprowadzą ruch z ulic miejskich do głównych korytarzy komunikacyjnych regionu - droga krajowa nr 82 łącząca Lublin i Włodawę oraz Lubelskie Zagłębie Węglowe. Inwestycja ułatwi funkcjonowanie Wschodniego Centrum Leczenia Oparzeń i szeregu innych ważnych dla społeczności obiektów w tym szpitala, policji, straży pożarnej, Starostwa Powiatowego, służb weterynaryjnych, nadzoru budowlanego, wielu urzędów, instytucji i podmiotów gospodarczych. W opinii Sądu, Wojewoda trafnie uznał, że decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art.11f ust. 1 specustawy drogowej. Znajdują się w niej bowiem wymagania dotyczące powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zawiera ono także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji). W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła C. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ wydał decyzję, która nie zawiera wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - podmiotów indywidualnych, które powinny być traktowane na równi z interesem publicznym; 2. art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej - poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skoro inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi, to tym samym jest uprawniony do rozstrzygania o istocie postępowania, co stanowi przejaw nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, skutkującej przyznaniu inwestorowi uprawnień na równi, a wręcz szerszych, niż kompetencje organu administracji publicznej; tymczasem inwestor jest jedynie kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji zaś organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji przez dokonywanie oceny prawnej czy propozycja inwestora odpowiada woli ustawodawcy wyrażonej w obowiązujących regulacjach prawnych i w zakresie tym powinien rozważać wszelkie normy, ograniczenia a przede wszystkim interesy stron; 3. art. 2, 7, 21 ust. 1 i ust. 2, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 "ustawa z dnia 17 marca 1921 r." Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i zaniechanie, przy dokonywaniu wykładni przepisów specustawy drogowej, rozważenia zagadnień adekwatności i proporcjonalności w odniesieniu do sposobu ingerencji zaskarżonej decyzji administracyjnej w prawa stron postępowania, a zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zauważyć wypada, że – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji należycie rozważył kwestię wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując w szczególności na specyfikę postępowań prowadzonych w trybie specustawy drogowej. To, że wyniki tych rozważań nie są zgodne z oczekiwaniami strony nie oznacza, że są one wadliwe, a tym bardziej, że ich w ogóle nie poczyniono. Powyższy zarzut nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, gdyż jego wykładnia dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Nie jest przy tym trafne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że skoro inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi, to tym samym jest uprawniony do rozstrzygania o istocie postępowania. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, to organ sprawdza kompletność wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tak więc to organ kontroluje dopuszczalne prawem granice wniosku inwestora, przy czym sam również jest związany treścią obowiązujących przepisów. Odnosząc się do mających uzasadnić podniesione zarzuty motywów skargi kasacyjnej, w których podano, że działka nr [...] zostanie pozbawiona wjazdu, dom mieszkalny na działce nr [...] zostanie otoczony przez drogi ze wszystkich stron – w tym przez jedną z nich w odległości 1 m oraz że poziom na działce [...] zostanie podniesiony w stosunku do działki [...] bez jakichkolwiek urządzeń odwadniających, pokreślić należy, że twierdzenia te nie znajdują uzasadnienia w treści akt administracyjnych i motywach zapadłych w niniejszej sprawie decyzji. Działka nr [...] ma dostęp do działki drogowej nr [...], co wynika jednoznacznie z mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi (nr rys. 1/1, skala 1:500). Z mapy tej i projektu budowlanego wynika również, że dom mieszkalny na działce nr [...] nie zostanie otoczony przez drogi ze wszystkich stron, a odległość drogi od budynków będzie większa od 1 m (organ II podał w zaskarżonej decyzji, że będzie to ok. 13,5 m – s.6/8 decyzji; projekt budowlany – arkusz 2). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map nie wynika ponadto, że na ww. działce od strony inwestycji jest budynek mieszkalny, gdyż zaznaczony na mapach obiekt oznaczony jest literą "g", przy czym niezależnie od tego, czy jest to budynek mieszkalny, czy nie, odległość drogi od budynków jest większa od 1 m. W kwestii zaś podniesienia poziomu na działce [...] w stosunku do działki [...] bez jakichkolwiek urządzeń odwadniających organ II instancji podał, że całość wód opadowych z terenu inwestycji skierowana zostanie do urządzeń kanalizacji deszczowej, której budowę przewidziano zatwierdzonym projektem budowlanym (s. 6/8 decyzji Wojewody). Zaznaczyć przy tym trzeba, że w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w pkt IV określając wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podano m.in. w pkt 12 – "inwestycja nie spowoduje zwiększenia oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne". Jeżeli zatem faktycznie nie byłoby urządzeń odwadniających, to oznaczałoby to, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a nie że decyzja ta była wadliwa. Co do zarzutu naruszenia "art. 2, 7, 21 ust. 1 i ust. 2, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" zauważyć wypada, że obecnie obowiązuje w Polsce Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.483 ze zm.). Przyjmując, że – wbrew treści skargi kasacyjnej – w zarzucie tym chodzi o art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r., a nie Konstytucji z 1921 r., zarzut ten również uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji bowiem przy dokonywaniu wykładni przepisów specustawy drogowej dokonał należytego rozważenia zagadnień adekwatności i proporcjonalności w odniesieniu do sposobu ingerencji zaskarżonej decyzji administracyjnej w prawa stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Świadczy o tym treść motywów zaskarżonego wyroku, w których WSA kwestie te poddał szerokim rozważaniom i na ich podstawie zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. To, że skarżąca kasacyjnie stanowiska tego nie podziela, nie oznacza, że zaskarżony wyrok narusza ww. przepisy Konstytucji. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.