II SA/Gl 1853/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2022 r. nr NWXIV.7581.3.18.2022 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej M. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2022 r., nr [...] o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr 1 i nr 2, powstałej w wyniku podziału działki nr 3 ([...]) oraz o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 332,76 zł (trzysta trzydzieści dwa złote 76/100). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 8 czerwca 2020 r. M. B. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], "stanowiącej dwa pasy gruntu biegnące wzdłuż drogi po obu jej stronach, będące częścią działki 3, przejętej aktem notarialnym [...] ". Do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło na mocy aktu notarialnego z [...] r., nr repertorium [...] , zawartego na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mocą którego M. i L. W. dokonali sprzedaży na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Katowicach działki nr 3 zajętej pod drogę państwową "[...] ". Starosta [...] po ustaleniu, że ww. działka zajęta jest przez pas drogowy drogi krajowej [...] , wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie opinii w sprawie złożonego wniosku zwrotowego. W odpowiedzi Dyrektor GDDKiA poinformował organ, że ,,w absolutnej większości powierzchnia działki nr 3 jest zajęta przez trwałe elementy pasa drogowego drogi krajowej [...] . (...) Współczesna koncepcja pasa drogowego [...] przewiduje możliwość wykonania wtórnego podziału działki o nr 3 (...). Po realizacji podziału geodezyjnego istnieje prawna możliwość wyłączenia fragmentów tejże działki z pasa drogowego [...] i złożenie wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu GDDKiA do Starosty [...]". Zgodnie z ww. ustaleniami GDDKiA został wykonany przez geodetę uprawnionego projekt podziału działki nr 3, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 20 grudnia 2021 r. Dokument ten przewiduje podział działki nr 3 na trzy działki; nr 1 o powierzchni 0,0021 ha, nr 2 o powierzchni 0,0097 ha oraz nr 4 o powierzchni 0,0708 ha. Działki nr 1 i nr 2 zostały przeznaczone do zwrotu na rzecz skarżącej. Decyzją z 17 czerwca 2022 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 1 o powierzchni 0,0021 ha i nr 2 o powierzchni 0,0097 ha, które powstały w wyniku podziału działki nr 3, oraz zobowiązał stronę do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. W odwołaniu od ww. decyzji zaznaczono, że odwołanie dotyczy ,, części, w jakiej nie uwzględniono wniosku o zwrot nieruchomości". Skarżąca wniosła jednocześnie o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie dodatkowo części działki 4 (wydzielonej z działki 3) w zakresie określonym w piśmie pełnomocnika strony z dnia 12.01.2022 r., a nieuwzględnionym w zaskarżonej decyzji, albo uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej nie uwzględniono wniosku o zwrot nieruchomości i przekazanie sprawy w tym zakresie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania". Wojewoda Śląski wskazał, że decyzję Starosty [...] z 17 czerwca 2022 r., o zwrocie na rzecz skarżącej działki nr 1 i nr 2 należy potraktować jako decyzję częściową, której wydanie co do zasady jest dopuszczalne w świetle art. 104 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W literaturze podkreśla się w szczególności, że wydanie decyzji częściowej jest zasadne w takich sytuacjach, kiedy sprawa administracyjna ma charakter podzielny ( A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 k.p.a., pkt II). Przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje więc możliwość wydania decyzji częściowej, gdy możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta może orzekać w osobnych aktach prawnych o zwrocie części nieruchomości oraz o odmowie zwrotu pozostałej części. W związku z tym Wojewoda Śląski wystąpił do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy kwestia zwrotu części działki nr 4 była procedowana poza sprawą o nr [...], a także skierował zapytanie do pełnomocnika skarżącej, czy - wobec zaprezentowanej oceny organu odwoławczego - podtrzymuje odwołanie, czy też przedmiotowe pismo należy potraktować jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] nie załatwił bowiem w terminie przedmiotowej sprawy w zakresie pozostałej części nieruchomości i pozostaje tym samym w bezczynności. W takiej sytuacji stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., a nie odwołania. W odpowiedzi pełnomocnik strony oświadczył, iż podtrzymuje złożone odwołanie. Wojewoda Śląski wskazał, że pominięcie ww. kwestii przez organ pierwszej instancji, mogło zostać konwalidowane w trybie art. 111 k.p.a., w terminie wskazanym w tym przepisie. Starosta [...] miał tym samym prawną możliwość uzupełnić decyzję z 17 czerwca 2022 r. z urzędu bądź na żądanie strony w zakresie orzeczenia o zwrocie bądź odmowie zwrotu pozostałej części działki nr 4 objętej wnioskiem o zwrot, wydzielonej z działki nr 3 - art. 111 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość uzupełnienia decyzji także co do rozstrzygnięcia. Organ nie podjął jednak w tym kierunku działania z urzędu, ani też strona nie złożyła w ustawowym terminie żądania o uzupełnienie przedmiotowej decyzji. Wojewoda Śląski podkreślił, że jest związany treścią art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości uzupełnienia rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego, ani też konwalidacji stwierdzonego w niniejszej sprawie uchybienia w inny sposób. Art. 138 k.p.a. odnosi się bowiem do wydania decyzji odwoławczej, której treść warunkowana jest oceną rozstrzygnięcia zapadłego przed organem pierwszej instancji, nie odnosi się jednak do oceny rozstrzygnięcia podjętego niejako w sposób dorozumiany czy wykoncypowanego z treści uzasadnienia, a które nie zostało wyraźnie wyartykułowane w sentencji zaskarżonej decyzji (jak zdaje się twierdzić pełnomocnik strony). W ocenie Wojewody Śląskiego, po rozważeniu całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, nie można mówić o istnieniu w sensie prawnym rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej), które podlegałoby zaskarżeniu w drodze odwołania. To z kolei prowadzi do wniosku, że wniesienie odwołania od decyzji w zakresie, o którym decyzja ta nie rozstrzyga, jest niedopuszczalne. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - zarzuciła, że organ przy wydaniu postanowienia naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 134, art. 127 § 1, art. 139, art. 104 § 2, art. 111, art. 112 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu wskazała, że przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa aby organ miał wydać odrębne rozstrzygnięcie w jakiej części nieruchomości odmawia zwrotu. Dlatego nie można twierdzić, że decyzja z 17.06.2022 r. była decyzją częściową. Starosta [...] wydając ją rozstrzygnął o całym zakresie postępowania określając jaki jego zdaniem obszar wywłaszczonej uprzednio nieruchomości podlega zwrotowi. Dlatego niesłusznie organ odwoławczy stwierdził, że strona mogła w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. zażądać uzupełnienia decyzji. Ponadto podkreśliła, że odwołanie od decyzji uregulowane w art. 127 § 1 k.p.a. nie jest sformalizowane. Organ administracji w razie powzięcia wątpliwości co do charakteru pisma złożonego przez stronę jest zobowiązany z mocy art. 8 do ustalenia zamiaru, jaki przyświecał stronie składającej pismo, a to wynikało zarówno z odwołania jak i pisma pełnomocnika z dnia 21.09.2022 r., że strona domaga się orzeczenia zwrotu w większym zakresie. Zarzuciła, że błędnie organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcia, których strona domagała się w odwołaniu, byłyby sprzeczne z art. 139 k.p.a. Organ II instancji mógł bowiem uzupełnić postępowanie dowodowe i orzec o szerszym zakresie zwrotu nieruchomości albo uchylając decyzję przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 1 i 2 k.p.a.). W podsumowaniu wskazała, że brak było podstaw do uznania, że nie było przedmiotu zaskarżenia (art. 134 k.p.a.) i organ II instancji powinien był merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Śląskiego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. o zwrocie skarżącej, części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr 1 i nr 2, powstałej w wyniku podziału działki nr 3 oraz o zobowiązaniu jej do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania była ocena organu odwoławczego, według której wymieniona decyzja Starosty [...] jest decyzją częściową, organ nie załatwił bowiem przedmiotowej sprawy w zakresie dotyczącym pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości - nie zawarł rozstrzygnięcia ani o zwrocie wymienionej części nieruchomości ani o odmowie jej zwrotu. Strona wniosła zatem odwołanie od decyzji w zakresie, o którym decyzja ta nie rozstrzyga. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego wskazać należało, że według treści odwołania, odwołanie zostało wniesione od decyzji ,,w części, w jakiej nie uwzględniono wniosku o zwrot nieruchomości". Skarżąca wniosła o "zmianę decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie dodatkowo części działki 4 wydzielonej z działki 3" albo o uchylenie "decyzji w części w jakiej nie uwzględniono wniosku o zwrot nieruchomości i przekazanie sprawy w tym zakresie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania". Natomiast z zawartej w aktach administracyjnych decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. wynika, że nie zostało w niej zamieszczone orzeczenie o zwrocie bądź odmowie zwrotu części działki nr 4, wydzielonej z działki nr 3. Wobec tego zasadnie przyjął organ odwoławczy, że decyzję Starosty [...] z 17 czerwca 2022 r., o zwrocie na rzecz skarżącej działki nr 1 i nr 2 należy potraktować jako decyzję częściową. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ podkreślił przy tym, że pominięcie ww. kwestii przez organ pierwszej instancji, mogło zostać konwalidowane w trybie art. 111 k.p.a., tj. poprzez uzupełnienie decyzji z 17 czerwca 2022 r. z urzędu bądź na żądanie strony, gdyż przepis ten przewiduje możliwość uzupełnienia decyzji także co do rozstrzygnięcia. Jednakże organ nie podjął w tym kierunku działania z urzędu, ani też strona nie złożyła w ustawowym terminie żądania o uzupełnienie przedmiotowej decyzji. W konsekwencji powyższego, prawidłowo Wojewoda Śląski stwierdził, że jest związany treścią art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości uzupełnienia rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego, ani też konwalidacji stwierdzonego w niniejszej sprawie uchybienia w inny sposób. Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego – jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu - nie może odnosić się do oceny rozstrzygnięcia, które nie zostało wyraźnie wyartykułowane w sentencji zaskarżonej decyzji. Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można mówić o istnieniu w sensie prawnym rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej), które podlegałoby zaskarżeniu w drodze odwołania. W związku z tym prawidłowo organ stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji w zakresie, o którym decyzja ta nie rozstrzyga, jest niedopuszczalne. Zgodnie zatem z treścią art. 134 K.p.a. Wojewoda Śląski stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji. Nie zasługiwały więc na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Wobec tego zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2022 r., było zgodne z prawem. Prawidłowo bowiem organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wymieniona decyzja Starosty [...] jest decyzją częściową, gdyż organ I instancji nie załatwił przedmiotowej sprawy w zakresie dotyczącym pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości - nie zawarł rozstrzygnięcia ani o zwrocie wymienionej części nieruchomości ani o odmowie jej zwrotu. Strona wniosła zatem odwołanie od decyzji w zakresie, o którym decyzja ta nie rozstrzygała. Stanowiło to podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.