VIII SA/Wa 684/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. R., W. R. na decyzję Wojewody M. z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących B. R., W. R. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., Nr [...], znak: [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. i W. R. od decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia 10 marca 2023 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę części mieszkalnej i przebudowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] M., jednostka ew. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G.. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 23 grudnia 2021 r. wpłynął wniosek B. i W. R. i zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewidencyjnym [...] M., jednostce ewidencyjnej M.. W dniu 1 marca zostało złożone uzupełnienie braków stosownie do wezwania z 10 stycznia 2022 r. Wobec stwierdzenia kompletności wniosku pod względem formalnym, dokonano sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem materialnoprawnym zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), Następnie Starosta G. stwierdził, iż zgodnie z zapisami zawartymi w § 32 ust. 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentami obszaru sołectw I. – G. i M. w gminie M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 21.07.2006 r. nr [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 28.05.2010 r. teren oznaczony symbolem H.2.7 na którym planowana jest inwestycja położony jest w strefie ingerencji konserwatorskiej, wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowlane powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W związku z powyższym, Starosta G. pismem z dnia 7 marca 2022 r. przesłał dokumentację budowlaną do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., Delegatura w R. celem uzgodnienia. W dniu 26 kwietnia 2022 r. wpłynęło do tutejszego urzędu postanowienie nr [...] M.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie budynku usługowego na działce o nr ewid. [...] poł. w M., gm. M.. W związku z powyższym Starosta G.w dniu 8 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr [...] w której zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...] połozoną w obrębie ewidencyjnym [...] M., jednostce ewidencyjnej [...]M.. Decyzją Nr [...] z dnia 7 września 2022 r., Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. nr [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta G. postanowieniem z 28 listopada 2022 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonych dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, które to uzupełnienie zostało złożone w dniu 15 grudnia 2022 r. przez pełnomocnika inwestora. Przedłożone dokumenty nie spełniały obowiązku zawartego w postanowieniu Starosty G. Nr [...] z dnia 28 listopada 2022 r. i w związku z powyższym Starosta G. w dniu 23 grudnia 2022 r. wysłał do inwestora informację, iż brak jest pełnego uzupełnienia. Ponowna procedura związana z uzupełnieniem dokumentacji w części dotyczącej ujednolicenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do treści wniosku zakończyła się jedynie częściowym uzupełnieniem wezwania. Po sprawdzeniu zawartości projektu zagospodarowania działki Starosta G. uznał, iż przedstawiony budynek to połączone ze sobą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz trzy budynki usługowe. Natomiast po przeanalizowaniu części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego Starosta G. wywnioskował, iż jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową przeznaczony do rozbudowy i przebudowy. Zdaniem organu I instancji przedłożona dokumentacja jest niezgodna z wnioskiem przez co nie został uzupełniony obowiązek zawarty w postanowieniu Starosty G. nr [...] z dnia 28 listopada 2022 r. w kwestii ujednolicenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do treści wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji decyzją Nr [...] z 10 marca 2023 r. Starosta G. działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B. i W. R., w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbudowę części mieszkalnej i przebudowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewidencyjnym [...] M., jednostce ewidencyjnej [...] M. - odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbudowę części mieszkalnej i przebudowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ewid. [...] położonego w obrębie ewidencyjnym [...] M., Jednostce ewidencyjnej [...]M.. Nie zgadzając się z decyzją Starosty G., B. R.i W. R. (dalej inwestorzy, skarżący) złożyli odwołanie, podnosząc, iż wszystkie rozbieżności zostały wyjaśnione w złożonej korespondencji, zaś przyjęcie że na działce istnieją dwa budynki mieszkalne i trzy budynki usługowe jest z gruntu fałszywe i ociera się o absurd. Zaskarżoną decyzją, powołaną na wstępie Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że spełnienie przez inwestora warunków określonych w tych przepisach obliguje organ do wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił przy tym, że w myśl ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, działając na postawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji postanowieniem Nr [...] z dnia 28 listopada 2022 r., znak: [...], nałożył na Inwestora obowiązek: 1. ujednolicenia projektu budowlanego z wnioskiem, 2. przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu podlegającego przebudowie, 3. przedłożenie czytelnej analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacienienia z jednoznacznymi wnioskami, 4. uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o oznaczenia liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, 5. uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o oznaczenie układu istniejącej zieleni z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, 6. uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informacje czy miejsca postojowe są istniejące czy projektowane i ewentualne zachowanie odległości z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 t.j.). W dniu 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik Inwestorów – M.Ł.- N. przedłożyła odpowiedź na powyższe postanowienie, jednakże Starosta G. przy piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r., poinformował pełnomocnika Inwestorów, że nie wszystkie braki zostały uzupełnione, wskazał je i wyznaczył ostateczny termin na ich uzupełnienie. Kolejne wyznaczenie terminu i ponowne uzupełnienie projektu nie spowodowało wyjaśnienia sprawy w całości. Starosta G. w zaskarżonej decyzji wskazał, że dokumentacja projektowa nie została należycie uzupełniona. Na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., postanowieniem Nr [...]z dnia 20 kwietnia 2023 r., zlecił Staroście G. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu: 1. doprowadzenie do zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z przedłożonym projektem budowlanym. Należy wskazać, że wniosek o pozwolenie na budowę, skorygowany pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. obejmuje "rozbudowę części mieszkalnej i przebudowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego", natomiast projekt budowlany obejmuje "rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalno-usługowego". Powyższe należy wyjaśnić i doprowadzić do zgodności. 2. wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Należy wskazać, że zaprojektowano planowaną rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego w ostrej granicy z działką sąsiednią, co narusza ww. przepis. 3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), w zakresie: a) § 6 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 5, tj.: nie wszystkie strony projektu budowlanego są ponumerowane, numeracja stron jest niezgodna z numeracją wskazaną w spisach treści, w projekcie brakuje stron wskazanych w spisie treści, w spisie treści nie ujęto wszystkich dokumentów załączonych do projektu; b) § 15 ust. 2 pkt 3, tj.: w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie określono charakterystycznych rzędnych terenu istniejącego, wymiarów i odległości budynku mieszkalno-usługowego od działki nr ew. [...]. Ponadto, należy dodać, że zgodnie z § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dane, o których mowa w § 15 ust. 2, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania terenu lub działki. 4. wykazanie zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. IJ. z 2023 r., poz. 682) poprzez poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, mając w szczególności przepisy § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia, dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, m.in. poprzez przedłożenie czytelnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 warunków technicznych. Kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na sprawdzenie przeprowadzonej analizy. Przeprowadzona analiza nasłonecznienia i przesłaniania powinna być zakończona jednoznacznymi wnioskami projektanta. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być wykonana na każdy z dni równonocy oddzielnie. 5. opatrzenia zmian naniesionych w projekcie budowlanym datą, pieczęcią i podpisem (np. strona tytułowa projektu zagospodarowania działki, str. 12, itd.). Ponadto, w przypadku wprowadzenia dopisków oraz wklejek, należy je autoryzować poprzez podanie daty ich wprowadzenia, pieczęci oraz podpisu, w celu stwierdzenia kto i kiedy ich dokonał; 6. przedłożony projekt budowlany musi być wewnętrznie spójny - w przedmiotowym projekcie budowlanym zachodzą pewne nieścisłości - na str. 2 części opisowej projektu zagospodarowania terenu czytamy: "[...] Działka zabudowana: budynkiem mieszkalno-usługowym oznaczonym na mapie /2/ Z kolei, z części rysunkowej projektu zagospodarowania działki wynika, że symbolem /2/ oznaczono projektowany budynek garażowy (wg odrębnego opracowania). Ponadto, na rysunku nr 10-2 oraz A-3 projektu architektoniczno-budowlanego w legendzie pomieszczenia oznaczono symbolami 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, natomiast na rysunku oznaczono je symbolami, 2.1,2.2, 2.3, 2.4. 7. uzupełnienia dokumentacji o aktualne na dzień naniesionych zmian oświadczenia projektantów poszczególnych branż o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego; 8. przedłożenia, stosownie do art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, ważnych (na dzień nanoszonych poprawek w projekcie budowlanym) zaświadczeń o przynależności projektantów do izby; 9. przesianie 3 egzemplarzy kompletnego (uzupełnionego) projektu budowlanego. Organ I instancji poinformował Wojewodę, że braki nie zostały uzupełnione przez Inwestorów, co skutkowało ich ponownym wezwaniem przez organ odwoławczy i w rezultacie w dniu 20 lipca 2023 r. wpłynęła uzupełniona dokumentacja projektowa. Dokonując analizy tej dokumentacji i wyjaśnień, Wojewoda stwierdził, iż Inwestorzy nie uzupełnili w sposób prawidłowy wszystkich punktów wskazanych w ww. wezwaniu z dnia 23 czerwca 2023 r. Inwestorzy nie przedłożyli w ogóle odpowiedzi na punkt drugi wezwania, tj. wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Wojewoda zaznaczył, że zaprojektowano planowaną rozbudowę budynku mieszkalno- usługowego w ostrej granicy z działką sąsiednią, co narusza ww. przepis. Ponadto nie wskazano charakterystycznych rzędnych terenu istniejącego, co uniemożliwia wykazanie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zapisów § 29, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Również, że projekt budowlany w dalszym ciągu nie zawiera prawidłowo sporządzonej analizy nasłonecznienia, która to powinna być wykonana na każdy dzień równonocy (21 marca i 21 września) oddzielnie. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że Inwestorzy nie uzupełnili poprawnie przedłożonej dokumentacji projektowej. W skardze mającej charakter opisowy skarżący (Inwestorzy) podnieśli, iż ich pełnomocnik osobiście dokonała żądanych uzupełnień. Cytowane wyżej stwierdzenia organu odwoławczego nie znajdują tym samym oparcia w stanie faktycznym sprawy. W ocenie skarżących - odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych - w rozpatrywanym przypadku powinien mieć zastosowanie pkt.4 ppkt.1) tego przepisu, który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce o szerokości 16 m lub mniejszej. Wyjaśnili, że działka ma nieregularny kształt, ale w miejscu projektowanej dobudowy nie jest szersza niż 16,m, co jednoznacznie wynika z projektu zagospodarowania działki. Oznacza to, że inwestycja jest jak najbardziej zgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi. Z kolei jak wskazali w skardze rzędne terenu oznaczone są na mapie do celów projektowych będącej podstawą do opracowania projektu zagospodarowania działki oraz na rzutach i przekrojach budynku. Na projekcie zagospodarowania działki oznaczono, że poziom zerowych budynku = 146,25. Na sąsiadującej z ich nieruchomością od północy działce nr ew. [...] nie ma wprawdzie oznaczonych rzędnych, ale już na następnej działce nr ew. [...] widnieje w jej południowo-zachodnim narożniku kolejna rzędna = 147,6. co oznacza, że teren wznosi się patrząc od ulicy, w kierunku północno-zachodnim. Grawitacyjny spływ wód opadowych na działkę nr ew. [...] jest w takim przypadku praktycznie niemożliwy. Skarżący podnieśli, że projekt budowlany zawiera analizę nasłonecznienia, Wojewoda stwierdził, że jest ona nieprawidłowo sporządzona, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, na czym te nieprawidłowości polegają. W ocenie skarżących projektowana dobudowa jest znacznie niższa od istniejącego na ich działce budynku, więc pogląd, że zwiększy ona zacienianie działki nr ew. [...] jest absurdalny. Skarżący wskazali, że wydając rozstrzygniecie Wojewoda naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygniecie tj. art.6, 7, 8 § 1, 9,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że narusza ona prawo (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przystępując do merytorycznej kontroli niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym postępowaniu, organ odwoławczy ustalił, że inwestor załączył do wniosku o wydanie tej decyzji wymagane przepisami ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), w tym poprawnie wypełnione oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymaganą liczbę egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, (...) c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Podstawowym zadaniem organów administracji w rozpoznawanej sprawie było więc zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego (art. 32 i art. 35 ustawy) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). I właśnie oceniając kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym, Sąd powziął pewne wątpliwości wymagające dodatkowego wyjaśnienia. Zauważenia tu wymaga, że po wpłynięciu pierwotnego wniosku Inwestorów, Starosta G. stwierdził, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentami obszaru sołectw: I.– G. i M., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lipca 2006 r. nr [...] (dalej m.p.z.p.), działka o nr ewid. [...] położona w obrębie ewid. [...] M. znajduje się w strefie ingerencji konserwatorskiej § 32 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p. W dniu 26 kwietnia 2022 r. wpłynęło do organu I instancji postanowienie nr [...] Mazowieckiego W. Konserwatora Zabytków uzgadniające inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie budynku usługowego na działce o nr ewid. [...] poł. w M., gm. M.. Wydając decyzję Nr [...] z 6 czerwca 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, Starosta G. stwierdził m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki z zapisami m.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołujący W. G. kwestionował usytuowanie budynku w granicy nieruchomości. Z kolei Wojewoda M. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził (w ostatnim zdaniu uzasadnienia), ze zarzuty przedstawione w odwołaniu pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Oczywiście dostrzegając wady i błędy decyzji organu I instancji organ odwoławczy wydał zasadne rozstrzygnięcie, aczkolwiek nie odnosił się do zgodności inwestycji z m.p.z.p. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta G. wykonując zalecenia Wojewody postanowieniem nr [...] z 28 listopada 2022 r. nałożył na Inwestorów obowiązki zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, wyznaczając termin 30 dni. W trakcie postępowania administracyjnego Inwestorów reprezentowała pełnomocnik (nieprofesjonalna), która zwracała się o przedłużenie terminu. W rezultacie Starosta G. uznał, że nie wszystkie braki zostały uzupełnione i decyzja z 10 marca 2023 r. odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbudowę części mieszkalnej i przebudowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...], stwierdzając jednocześnie, że przedstawiony budynek to połączone ze sobą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz trzy budynki usługowe. Na etapie postępowania przed organem odwoławczym dostrzeżone zostały pewne braki w postępowaniu, co skutkowało uzupełnieniem postępowania wyjaśniającego i zlecenie Staroście w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. W tym zakresie Wojewoda postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. Nr [...] zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania m.in. w zakresie: wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Należy wskazać, że zaprojektowano planowaną rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego w ostrej granicy z działką sąsiednią, co narusza ww. przepis. Zaznaczyć należy, że do wydania tegoż postanowienia orzekające w sprawie organy nie kwestionowały usytuowania budynku w ostrej granicy, Starosta G. w decyzji z 8 czerwca 2022 r. nr [...] stwierdził zgodność projektu z m.p.z.p., z kolei Wojewoda w decyzji uchylającej z 7 września 2022 r. Nr [...] nie dopatrzył się zasadności zarzutów przedstawionych w odwołaniu, które to zarzuty dotyczyły wyłącznie usytuowania budynku w granicy. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga zatem powyższa kwestia, a mianowicie odniesienia się przez Wojewodę czy usytuowanie budynku jest zgodne z m.p.z.p. Sąd przypomina tu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w Rozdziale I określa warunki i zasady zagospodarowania terenu, dla terenów H.2.7 ustala się warunki i zasady zagospodarowania określone w § 30 ust. 5 pkt 4. W ocenie Sądu, skoro powyższy problem pojawił się dopiero na etapie powtórnego postępowania przed organem odwoławczym to należy go wyjaśnić, zwłaszcza, że od początku organy nie podnosiły tego argumentu. Zatem nie negując postanowienia Wojewody, zdaniem Sądu konieczne jest odniesienie się organu odwoławczego co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. Po drugie w sytuacji dopatrzenia się powyższego braku na etapie postępowania odwoławczego, mając do czynienia z Inwestorem, który nie ma zapewnionej pełnej obsługi prawnej należało bardzo precyzyjne i wręcz dosadnie określić wymagania dla podmiotu wezwanego. Organ odwoławczy ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) i wskazał na niezachowanie odległości przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W tym zakresie należało poinformować Inwestora o możliwości uzyskania zgody organu I instancji na odstępstwo od warunków technicznych przewidzianych w tym przepisie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W myśl art. 9 ust. 2 zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z brzmienia ww. art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przy czym wniosek winien zawierać opinię organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie byli informowani o powyższym przez organ I instancji, nie występowali do Starosty o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji pominął odniesienie się do stanowiska organu I instancji w zakresie, że przedstawiony budynek to połączone ze sobą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz trzy budynki usługowe. Odnosząc się do kwestii nasłonecznienia, niewątpliwie w tym zakresie organy kilkakrotnie wzywały Inwestora do przedłożenia czytelnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 warunków technicznych. Przeprowadzona analiza nasłonecznienia i przesłaniania powinna być zakończona jednoznacznymi wnioskami projektanta. Powinna być wykonana oddzielnie na każdy z dni równonocy oddzielnie (tak w postanowieniu). Dopiero w zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że analiza nasłonecznienia powinna być wykonana na każdy dzień równonocy (21 marca i 21 września) oddzielnie. Taka sytuacja spowodowała niejasność dla skarżących, którzy składając w toku trwającego postępowania uzupełnienia i braki, nie wiedzieli dlaczego złożone przez nich wyjaśnienie w kwestii nasłonecznienia nie spełnia wymagań nałożonych przez organy. Skoro strona składa uzupełnienia i to uzupełnienie nie jest wystarczające dla organu, wzywając ja ponownie należałoby wyjaśnić dlaczego organ nie może przyjąć za prawidłowe danych projektów nasłonecznienia. Wreszcie odnosząc się do kwestii rzędnych terenu, racje ma organ, iż nie zostały one wskazane i w tym zakresie niewątpliwie organy nie mogą poszukiwać danych rzędnych, jest to obowiązkiem Inwestora. W tym zakresie argumenty skargi są niezasadne. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie oznacza, że działanie organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż cel administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA, w którym Sąd ten ocenił prawnie, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym"). W innym wyroku z 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 772/16, CBOSA) NSA stwierdził, że "organ odwoławczy ma (...) obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu". Nie przesądzając rozstrzygnięcia, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki uwzględni uwagi Sądu i odniesie się czy zamierzona inwestycja (projekt zagospodarowania działki) jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. z fragmentami obszaru sołectw I. – G. i M. w gminie M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 21.07.2006 r. nr [...] w szczególności, uwzględni czy usytuowanie budynku, nieregularny kształt działki może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie powyżej okoliczności w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na stanowisko organu w zakresie wymogu wynikającego z wykazaniem zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również nie ulega wątpliwości, że do Inwestorów należy obowiązek ewentualnego uzupełniającego i poprawnego złożenia dokumentacji w kwestii analizy nasłonecznienia, która powinna być wykonana jak słusznie wskazał Wojewoda na każdy dzień równonocy (21 marca i 21 września) oddzielnie wraz z opisem. Podobnie uzupełnienie kwestii rządnych niewątpliwie należy do obowiązku skarżących. W tych okolicznościach uznając zasadność skargi, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej całokształcie, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w pkt 1). O kosztach postępowania w pkt 2) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty pełnomocnika.