I OSK 735/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA. Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 482/20 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2020 r. nr SPN.I.7515.3.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 482/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 28 lutego 2020 r. znak: SPN.I.7515.3.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła M.W., skarżąc wyrok w całości. Na zasadzie przepisu art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez oczywiście błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zwrot nieruchomości stanowiącej obecnie część działki oznaczonej nr [...] położonej w [...], przy ul. [...] w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wiążąco dla niniejszej sprawy przesądził w wyroku z dnia z dnia 18 kwietnia 2006 roku (sygn. II SA/Kr 2002/02), że nawet gdyby okazało się, że wpis użytkowania wieczystego był dokonany wcześniej niż w 2007 roku, to rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy, usuwa przeszkodę z art. 229 w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 roku (sygn. II SA/Kr 2002/02), a dotyczących innego rozumienia przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niż przyjął to Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt lit b i c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą zwrotu skarżącej nieruchomości z uwagi na oddanie jej osobom trzecim w użytkowanie wieczyste w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie zawieszono postępowania o zwrot do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 28 października 1982 roku (znak: ZGT.II.8224a/56/82) oddającej w użytkowanie sporną działkę czyli, gdy rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie; o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć do wskazania, iż autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych. Odwołując się, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., autor kasacji zarzucił Sądowi I instancji oddalenie skargi od decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które w ocenie autora skargi, winno doprowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym miała być konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 28 października 1982 r. mocą której oddano sporną działkę w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Zarzut ten nie jest zasadny. Dla ewentualnej oceny zasadności powyższego zarzutu konieczne byłoby wykazanie, że organy administracji wszczęły postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do decyzji z 1982 r. natomiast już w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyczerpująco odniósł się do powyższej kwestii i wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 4 października 2019 r. odmówił wszczęcia postepowania w tej sprawie. Z akt sprawy przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wynika, że również po 2019 roku toczyło się postępowanie nieważnosciowe w stosunku do decyzji z 1982 r. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procesowych wskazanych w zarzucie, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k,p.a., z uwagi na to, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne oddziaływujące na aktualnie rozpoznawaną sprawę, które inny organ lub sąd powinny rozstrzygnąć. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała , że toczy się jakiekolwiek postępowanie mające związek ze sprawą, zarówno przed innym organem czy też sądem. Przechodząc natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie odnoszą się one do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że w niniejszej sprawie prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, oznaczonej nr ewid. [...], a wcześniej numerem [...], stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...] zostało ustanowione umową zawartą w formie aktu notarialnego [...] grudnia 1982 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] grudnia 1982 r. Umowa użytkowania wieczystego od daty wpisu w księdze wieczystej nie została rozwiązana, co oznacza, że zawarta w uzasadnieniu wyroku, na którą powoływała się skarżąca kasacyjnie, wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2002/02 istotnie przesądził, że " rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy, usuwa przeszkodę z art. 229 w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie". Stwierdzenie to odnosi się jednakże nie do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, lecz do tej części wywłaszczonej nieruchomości (działek gruntu) poprzedniczki prawnej skarżącej, co do których wpis prawa użytkowania wieczystego został ujawniony w dniu 30 lipca 2000 r. Fragmentaryczne przytaczanie zapisów uzasadnienia wyroku Sądu w celu poparcia zarzutu skargi nie mogło zatem odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Wyjaśnić przy tym należy, ze związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy i może się odnosić jedynie do tego stanu faktycznego i prawnego sprawy który jest przedmiotem dalszego postępowania. Jest oczywiste, że w sytuacji gdy sąd administracyjny wypowiada się w sprawach mających oparcie w różnych przepisach prawa, jak również o zróżnicowanym stanie faktycznym, to ocena prawna odnosząca się do jednej z tych spraw nie wiąże w sprawie, w której stan faktyczny i prawny jest odmienny. Tym samym nie można było Sądowi I instancji postawić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 229 w powiązaniu z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.).) w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, wyrok II SA/Ke 482/20 oparty jest na prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Art. 229 u.g.n. ma charakter przepisu intertemporalnego, odnosi się bowiem do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie przepisów u.g.n. i ma na celu specyficzne uregulowanie tych stosunków w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, CBOSA). Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Wykładnia tego przepisu nie może także prowadzić do nadania mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Jedyną okolicznością, którą organ zobowiązany jest zbadać, prowadząc postępowanie o zwrot nieruchomości, jest data powstania i wpisania do księgi wieczystej użytkowania wieczystego (zob. wyrok NSA z 22 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1664/21, CBOSA). Jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n. Oprócz wykładni gramatycznej istotna jest także wykładnia funkcjonalna omawianej regulacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie rozwiązanie było wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa – niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej" (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1085/08, CBOSA). Z kolei "osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego" (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, LEX nr 2737199). Wiąże się to z tym, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć, w kontekście art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) i nie są obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych osób (zob. uchwałę 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 27/99, ONSA 2000/1/12). Skoro z akt sprawy wynika, że w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie, prawo własności Skarbu Państwa co do tej nieruchomości ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 1 grudnia 1982 r., zaś prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wpisano na rzecz osób fizycznych w dniu 30 grudnia 1982 r. to stosownie do treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości nie jest możliwy. W sprawie nie ma zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osoby fizyczne na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste są osobami trzecimi w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zestawienie dat wskazuje, że do skutecznego ustanowienia użytkowania wieczystego doszło (poprzez wpis do Kw) przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. - art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym art. 229 nie określono przy tym jakichkolwiek innych przesłanek lub okoliczności warunkujących jego zastosowanie. Jeżeli więc w dniu 1 stycznia 1998 r. spełniły się przesłanki określone w tym przepisie, jak w niniejszej sprawie, to wynikające z tego nieprzysługiwanie w tym dniu roszczenia o zwrot nieruchomości nie może być zniesione w późniejszym czasie ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Podsumowując powyższe, w odniesieniu do uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej, należy podnieść, że na mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyłączył możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości, która przed dniem 1 stycznia 1998 r. stała się przedmiotem ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, jeżeli prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej, co ma miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza też, że bezprzedmiotowa stała się ocena przesłanek z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości czy zgodności zagospodarowania z celem wywłaszczenia. Oceny zasadności zarzutu nie może zmienić również ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ocena ta jest zbędna z punktu badania przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie miała wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tej oceny nieruchomość nie podlegałaby zwrotowi z uwagi na wypełnienie dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.