I OSK 1151/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2022 r. sygn. II SA/Gl 1471/21 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. sygn. II SA/Gl 1471/21 uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył Wojewoda Śląski zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny obligujące organ do odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie że w sprawie nie występuje oczywisty brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego działek, z których w sposób oczywisty wynikało, iż działki nie stanowiły "nieruchomości wywłaszczonych", co w konsekwencji spowodowało, iż niezasadnie Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji przedwcześnie odmówiły wszczęcia postępowania; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie ewentualny wynik postępowania uwłaszczeniowego ma wpływ na rozstrzygnięcie w odniesieniu do działki [...], podczas gdy postępowanie uwłaszczeniowe w niniejszej sprawie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z tej przyczyny, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na postanowienie Wojewody Śląskiego, mimo że organ prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości, a nie w części zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w uzasadnieniu WSA stwierdził, iż przedwczesna odmowa wszczęcia postępowania dotyczyła jedynie dwóch działek tj. [...] i [...], natomiast nie zakwestionował ustaleń dokonanych przez organy obu instancji w stosunku do działki [...]. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy, co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a., poprzez oddalenie w całości skargi J. B., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Samodzielnie sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. B. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie organów to ta druga sytuacja uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania w badanym przypadku. Stanowisko to jednak słusznie zakwestionował Sąd Wojewódzki. Poza sporem pozostaje, że J. B. zwrócił się o zwrot nieruchomości, które zostały opisane w złożonym przez niego wniosku. Ustalono, że przedmiotem żądania objęto działki nr [...], [...]oraz [...]. Działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organy odmówiły jednak wszczęcia postępowania zwrotowego w odniesieniu do wskazanych działek. Uzasadniając stanowisko wskazano, że odniesieniu do nieruchomości o numerze [...] ustalono i udokumentowano w aktach sprawy, że nieruchomość ta powstała w wyniku podziału nieruchomości [...] oraz została nabyta przez Skarb Państwa od Wspólnoty Leśnej w [...] na mocy umowy w dniu [...] stycznia 1989 r. W przypadku nieruchomości o numerze [...], wskazano, że w latach `80 XX w. toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, jednak w 1982 r. postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w odniesieniu do tej nieruchomości zostało zawieszone. Jak wynika z pisma Starosty [...] z 24 listopada 2020 r. ustalono, że działka oznaczona numerem [...] o pow. [...] ha nigdy nie figurowała - w operacie ewidencji gruntów i budynków - jako własność Skarbu Państwa. Ponadto wskazano, że przed Sądem Rejonowym w [...], pod sygn. akt I Ns 370/20 toczy się postępowanie w sprawie uwłaszczenia się na części nieruchomości przez rodziców skarżącego i postępowanie to nie zostało prawomocnie zakończone. W odniesieniu do nieruchomości o numerze [...] wskazano, że jej stan prawny jest nieuregulowany, a jako użytkownik widnieje Gmina [...]. Ustalono, że nieruchomość ta jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, które to postępowanie dotyczy nabycia przez poprzedników prawnych skarżącego, części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Uchylając zaskarżone postanowienia Sąd Wojewódzki zakwestionował zasadność odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wszystkich trzech działek. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zajął jednak stanowisko wyłącznie w odniesieniu do dwóch ([...]i [...]) z nich. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień Sąd Wojewódzki nie wskazał, naruszenie jakiego przepisu prawa, zarzuca organom w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Brak wyjaśnień, co do stanowiska Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do działki nr [...] stanowi niewątpliwie wadę uzasadnienia. Jest to jednak wada, która w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem dokumentacja akt sprawy potwierdza, że zasadnie Sąd Wojewódzki, zarzucił organom przedwczesną odmowę wszczęcia postępowania. W aktach sprawy nie udokumentowano, aby poczyniono kluczowe dla sprawy ustalenia. Jako rozstrzygającą dla sprawy wskazać trzeba dokumentację wieczystoksięgową, dotyczącą historii każdej z działek. Z akt nie wynika aby - w odniesieniu do każdej z trzech działek - przeprowadzono badania ksiąg wieczystych, w kontekście przysługiwania do nich praw własności. Tymczasem, dopiero ustalenia poczynione w oparciu o dokumentację wieczystoksięgową, udokumentowane w aktach sprawy, stanowić będą materiał w oparciu, o który możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia poddającego się kontroli i znajdującego oparcie w zebranym materiale dowodowym. Skoro weryfikacja przysługiwania prawa własności do każdej z działek, nie została przeprowadzona wyczerpująco, to rację miał Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające w całości. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 138 p.p.s.a. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało wszczęte, a więc jako niezrozumiały jawi się zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezprzedmiotowe natomiast, w kontekście kontroli legalności zaskarżonych postanowień są rozważania na temat ewentualnego, przyszłego zawieszenia postępowania administracyjnego. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem aktualnie zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Natomiast dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest udokumentowanie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 403/21). Istnienie przesłanek niedopuszczalności postępowania wymaga jednak weryfikacji, przy użyciu adekwatnych narzędzi, a następnie udokumentowania poczynionych ustaleń w aktach sprawy. Z tak przedstawiających się obowiązków organy nie wywiązały się w rozpatrywanym przypadku, dlatego trafnie Sąd Wojewódzki zakwestionował stanowisko organów o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis art. 138 p.p.s.a. stanowi, że sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, a uczynił to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.