III OSK 1713/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022r., sygn. akt II SAB/Wa 19/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 19/22, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 20 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. Stowarzyszenie skierowało do Komendanta Głównego Policji żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu raportu "Badanie opinii społecznej na temat poczucia bezpieczeństwa Polaków oraz oceny pracy Policji". Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że wniosek nie dotyczy informacji o charakterze publicznym. Wnioskodawca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, złożył skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w sprawie nie wystąpił stan bezczynności. Wnioskodawca - za pośrednictwem ePUAP – w dniu 20 lipca 2021 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś udzielił - za pośrednictwem ePUAP – odpowiedzi w dniu 30 lipca 2021 r., że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, bowiem jest to badanie realizowane na potrzeby wewnętrzne Policji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. ,poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu WSA w Warszawie podniósł, że w rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, zaś podmiot - do którego wpłynęło żądanie – posiada je i należy do zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Bezsporne są: zakres żądania, termin jego skierowania i udzielenie odpowiedzi w terminie, zakreślonym art. 13 u.d.i.p. Organ wskazał wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Spór w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądana informacja ma charakter publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacja publiczna prawidłowo bywa utożsamiana w istocie z zasobem wiedzy, jakim dysponują organy administracji bądź inne, którym przypisano zadania publiczne - tu Komendant Główny Policji. Wiedza ta może dotyczyć zarówno sfery faktów (zdarzeń, danych liczbowych itd.) jak i oceny zjawisk lub sytuacji wedle założonych, sparametryzowanych kryteriów. Przyjmuje się przy tym, że - stanowiąca informację publiczną - wiedza organu jest faktycznie tożsama z: posiadaną przez jego piastuna bądź którą ewentualnie może on posiąść, korzystając z zasobów obsługującego go urzędu. Podejście takie eliminuje ze sfery informacji publicznej oceny czy stanowiska formułowane przez poszczególnych pracowników organu, stanowiących personel obsługującego go urzędu, osób które samodzielnie nie wykonują przypisanych organowi zadań publicznych. Poglądy poszczególnych pracowników nie mają wszak charakteru informacji istotnych z perspektywy sytuacji ogółu osób - spoza struktury instytucji, realizujący określone zadania. Nie mają więc waloru informacji publicznej – ważkiej z perspektywy ogółu. Instytucje publiczne mogą też - dla realizacji przypisach im zadań - gromadzić określone dane czy informacje, istotne z tej perspektywy. Generalnie - skoro dysponuje nimi organ (dostępne dla jego piastuna) - również traktuje się je jako informację publiczną. Skoro bowiem określone zasoby obejmujące różnoraką wiedzę - o zdarzeniach, zjawiskach, ocenach - są pozyskiwane, gromadzone i agregowane z wykorzystaniem środków publicznych, powinny być traktowane jako dobro publiczne - z uwzględnieniem wyłącznie ograniczeń, wynikających z regulacji dotyczących ochrony innych, określonych prawem wartości. W takim jednak przypadku odmowa udostępnienia informacji powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jest przy tym osobnym problemem, czy zgromadzone przez instytucję publiczną dane są uporządkowane - zestawione w taki sposób, że faktycznie są dostępne dla piastuna organu, czy też wymagają przedtem określonego procesu opracowania, opisywanego mianem przetwarzania informacji. Wykracza to poza granice danej sprawy. Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanego przypadku WSA w Warszawie wskazał, że pozyskane w formie raportu badanie, sfinansowane ze środków publicznych (okoliczność niesporna), stanowi fragment wiedzy, jaką dysponuje wykonujący funkcję organu piastun bądź osoby, którym przypisano samodzielne kompetencje w zakresie zadań publicznych, wykonywanych przez dany organ. Bez znaczenia jest przy tym, czy zawarte w Badaniu dane organ wykorzysta i w jakim celu. Wprawdzie w judykaturze wyrażone bywa także stanowisko, że zlecane przez urzędy - w celu realizacji zadań własnych – opracowania czy analizy nie stanowią informacji publicznej. Jako ogólnej reguły Sąd w tym składzie go nie podziela. Za trafne uważa zaś te poglądy, gdzie wskazano, że - o ile określone opracowania służą realizacji ustawowo przypisanych organowi zadań (trudno zaś zakładać by zlecane analizy nie dotyczyły prawem przypisanych zadań organów) - stanowią one informację publiczną – przy uwzględnieniu oczywiście ograniczeń w jej udostępnianiu, wynikających z regulacji szczególnych. W niniejszej sprawie organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie była publiczną. Nie udostępnił jej wobec tego bądź nie rozpatrzył wniosku w wymaganej formie – przez wydanie decyzji. Zaniechanie to - będące zastępstwem błędnej oceny - nie może być kwalifikowane, jako mające cechy rażącego naruszenia prawa. W dniu 8 czerwca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i ust. 2 u.d.i.p., przez błędną wykładnię pojęcia "informacji publicznej", polegającej na przyjęciu, że raport "Badanie opinii społecznej na temat poczucia bezpieczeństwa Polaków oraz oceny pracy Policji'' stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy dokument ten ma charakter wewnętrzny, nie jest w żadnej mierze wiążący dla organu Policji, nie decyduje i o kierunkach działaniach Policji i nie stanowi wyrazu stanowiska organu Policji, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; 2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy organ nie miał takiego obowiązku, bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a co za tym idzie organ był obowiązany jedynie do pisemnego poinformowania skarżącego o tym fakcie; 3. art. 149 § 1 pkt 1 w wz. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez uznanie, iż Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego dot. udostępnienia Raportu, a co za tym idzie zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądane przez stronę dokumenty nie mogą być udostępnione, bowiem Raport nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany przez organ Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii dotyczącej możliwości ujawnienia zleconej przez organ raportu "Badanie opinii społecznej na temat poczucia bezpieczeństwa Polaków oraz oceny pracy Policji'', który zdaniem skarżącego kasacyjnie, ma charakter dokumenty wewnętrznego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądana przez Stowarzyszanie informacja, jak słusznie przyjął to WSA w Warszawie, stanowi informację publiczną. Raport "Badanie opinii społecznej na temat poczucia bezpieczeństwa Polaków oraz oceny pracy Policji'' nie posiada bowiem charakteru roboczego, ponieważ sformułowanie samego tematu badania wskazuje, że ma ono służyć ocenie funkcjonowania podstawowej formacji z zakresu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego jaką jest Policja przez Polaków. Konkluzje z badania, co oczywiste, są zatem elementem, które powinny zostać wykorzystane przy opracowaniu polityki działania Policji, której skuteczność w zakresie wykonywania zadań zależy od współpracy ze społeczeństwem, a ta jest zależna od wizerunku Policji w pojęciu opinii publicznej. Ocena zatem skuteczności działań Policji w obszarze współpracy ze społeczeństwem ma zatem ogromne znaczenie dla określenia skuteczności w zakresie wykonywania zadań przez tę służbę mundurową. Nadto raport powstał w szczególnym okresie, bo, jak wynika to z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, w roku 2021, a więc w okresie pandemii i po wielkich społecznych manifestacjach wyrażających sprzeciwu wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 stycznia 2022 r. ograniczającego możliwości przeprowadzenia legalnej aborcji. Postawa Policji w tym okresie wobec manifestantów, w tym szczególnie użycie w dniu 19 listopada 2020 r. wobec manifestujących kobiet, przez ubranych po cywilnemu policjantów z SWAT – przemocy w postaci bicia pałkami teleskopowymi wzbudzały w społeczeństwie wiele negatywnych emocji wobec Policji. Stąd zaznajomienie się z raportem pozwala ocenić wiedzę jaką kierownictwo Policji posiadało na temat wizerunku tej formacji wśród Polaków po tak trudnym okresie oraz umiejętność władz publicznych reagowania na zmiany w zaufaniu społeczeństwa do Policji. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika Stowarzyszenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).