II SAB/Gl 58/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Y.K.J. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Y.K.J. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 17 marca 2023 r. wniósł skargę na przewlekłe działanie Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ") w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy dla skarżącego. W skardze, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a.".) w związku z art. 12 § 1, art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołując się na powyższe wniósł: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że 31 sierpnia 2022 r. złożył do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący nie otrzymał decyzji kończącej postępowanie, a organ w zasadzie nie podjął żadnej czynności w sprawie mimo upływu niemal siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. Zatem na mocy obecnie obowiązujących przepisów wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże niepełny wniosek nie może nie powodować wszczęcia postepowania w sprawie przed organem. Żądanie dotyczące sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, iż Wojewoda dopuścił się rażącej kilkumiesięcznej przewlekłości. Jako strona postępowania skarżący jest całkowicie ignorowany przez organ przez cały czas trwania postępowania. Niedopuszczalne natomiast jest w demokratycznym państwie prawa, by strona postępowania administracyjnego była zmuszona do dyscyplinowania organu administracji publicznej poprzez występowanie ze skargą na przewlekłość, co według najlepszej wiedzy skarżącego staje się regułą w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego wiąże się niewątpliwie dla skarżącego z wieloma niedogodnościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 31 sierpnia 2022 r. Złożony przez skarżącego wniosek nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie, a także nie dołączono do niego wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym. Terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są co do zasady według kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych urzędu obsługującego Wojewodę. Złożony przez skarżącego wniosek oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie wyżej wskazanego terminu. W dniu 31 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacjami art. 37 § 3a k.p.a., art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej "u.o.c.") oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm.; dalej "u.o.p.o.U."). Wobec tego skarga jest przedwczesna, gdyż skarżący nie wyczerpał skutecznie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewoda przywołał przepisy art. 112a u.o.c. oraz art. 100d u.o.p.o.U. Podkreślił, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw określonych w art. 100d u.o.p.o.U. i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w określonym czasie przepisów o przewlekłości to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut przewlekłości, a w szczególności przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadne jest także żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. W związku z opóźnieniem w procedowaniu sprawy skarżący nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce i prawo wykonywania pracy. Zdaniem Wojewody wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Wojewoda odwołał się do problemów kadrowych i trudności związanych z ogromnym napływem wniosków. Wskazał, że nastąpił lawinowy wzrost liczby wniosków cudzoziemców składanych na terenie województwa śląskiego. Wskazał także na trudności organizacyjne Urzędu Wojewódzkiego spowodowane wprowadzeniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Następnie podkreślił, że wejście w życie przepisów u.o.p.o.U. dodatkowo obciążyło pracowników urzędu. Dodatkowe zadania pracowników związane były m. in. z przedłużeniem ważności wiz krajowych dla obywateli Ukrainy oraz Białorusi. Ponadto z wydawaniem, przedłużaniem ważności, wydawaniem duplikatu lub wymianą Karty Polaka dla obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca. Organ opisał także czynności organizacyjne i zaradcze jakie podjęte zostały w Urzędzie Wojewódzkim w celu wprowadzenia usprawnień i przyspieszenia rozpatrywania wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzył ponaglenie (por. wyroki NSA: z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Następnie należy zauważyć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do sądu administracyjnego może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu przewlekłości aż do jego ostatecznego zakończenia (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z przewlekłością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania administracyjnego niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). Wskazuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17 oraz z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 457/22 - opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 u.o.c., który na moment składania przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć należy, że regulacja art. 112a u.o.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Mianowicie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis art. 112a u.o.c. określa jedynie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego on biegnie. Omawiana regulacja nie odnosi się w ogóle do terminu wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego. Przepis art. 112a u.o.c. nie stanowi zatem lex specialis wobec art. 61 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r., I SAB/Wr 34/23, opubl. w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego z 8 lipca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpłynął do organu 31 sierpnia 2022 r. Uznać zatem należy, że 31 sierpnia 2022 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W sprawie nie jest sporne, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne. Jednakże skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Jednakże dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają regulacje art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. Zauważyć trzeba, że na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) w u.o.p.o.U. został dodany z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c. Natomiast na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) został dodany z mocą od 1 stycznia 2023 r. przepis art. 100d. W myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 powiela to rozwiązanie odnosząc je do okresu do dnia 24 sierpnia 2023 r. W tych okresach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.o.p.o.U.). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U.). Zdaniem Sądu art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy u.o.p.o.U. posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2 u.o.p.o.U. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 u.o.c. i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec’ ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacje art. 100c i 100d u.o.p.o.U. mają zastosowanie do wszystkich wymienionych w nich postępowań dotyczących cudzoziemców, w tym do skarżącego. Oznacza to, że termin na załatwienie sprawy skarżącego w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie mógł zostać przekroczony. Jednocześnie Sąd uznał, że regulacje art. 100c 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U. nie wyłączały dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Regulacje te wpływają jedynie na ocenę, czy w okresach wskazanych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.o.U. można organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.