II OSK 715/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 223/23 w sprawie ze skargi O.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 grudnia 2023 r., III SAB/Wr 223/23, oddalił skargę O. S. bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. O. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.u.c.o., w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.u.c.o. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: (i) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, przez co przepisy u.u.c.o. nie znajdują w sprawie zastosowania; (ii) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji, w szczególności z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, iż sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnieniu tego wniosku o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne uwzględnić wniosku Wojewody Dolnośląskiego o odrzucenie skargi kasacyjnej. Wbrew zamieszczonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisku, skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji z 21 grudnia 2023 r., III SAB/Wr 223/23 nie została bowiem wniesiona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 177 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że ww. wyrok został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 5 lutego 2024 r. (k. 43), natomiast do wniesienia rozpatrywanej skargi kasacyjnej doszło na zasadzie określonej w art. 83 § 3 p.p.s.a. w dniu 6 marca 2024 r. (k. 55), tj. z zachowaniem 30-dniowego terminu. Nie może budzić wątpliwości, że ocena zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie może być odnoszona do daty jej wpływu do Sądu I instancji wyznaczonej widniejącą na odpisie skargi kasacyjnej prezentatą. Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach, dostrzegana przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwość oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji nie koresponduje bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku i powodami, które stały za oddaleniem skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, wiązaną z nierozpoznaniem w terminie wniosku cudzoziemca z 20 września 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Postawiony Sądowi I instancji zarzut dopuszczenia się błędnej wykładni art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.u.c.o. w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji opiera się na twierdzeniu, że wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4, a także art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go dyspozycja art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez skarżącego, który jakkolwiek jest obywatelem Ukrainy, to nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.u.c.o. nie mają zastosowania do kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania nie odpowiada funkcji, jaką w świetle założeń konstrukcyjnych postępowania sądowoadministracyjnego należy przypisać podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), treść oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5) wskazuje bowiem, iż Sąd wyraził w nim pogląd prawny w całości zbieżny z prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Okoliczność nieistnienia w sprawie sporu prawnego, wynikająca z przypisania w skardze kasacyjnej wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu poglądu, który nie został przez niego w rzeczywistości wyrażony i nie wynika z zaskarżonego orzeczenia, jest wadliwością czyniącą zarzut skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym. Również analiza stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. pozostaje utrudniona. Niedostatek warstwy argumentacyjnej skargi kasacyjnej obciąża powody nakazujące skarżącemu "z ostrożności procesowej" przyjąć, że w toku kontroli zarzucanej Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynności Sąd I instancji dopuścił się uchybienia ww. przepisów. Skarga kasacyjna nie tylko nie dostarcza jakiegokolwiek wyjaśnienia odnoszącego się do znaczenia normatywnego przepisów procesowych powołanych w skardze kasacyjnej, ale również pomija wymóg odniesienia sposobu ich zastosowania do uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy. Sprowadzenie w skardze kasacyjnej problemu związanego z zachowaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wyłącznie do jednozdaniowej konstatacji, że organ "nie podejmował żadnych działań w sprawie" nie realizuje wymagania, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest bowiem szczegółowe określenie, w czym wyraża się błąd procesowy, którego miał dopuścić się sąd. Odrębną kwestią jest poddanie go adekwatnej ocenie w skardze kasacyjnej. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wymagania tego nie spełnia przywołany osąd strony dotyczący niesprawności obciążającej postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego, uwzględniając, że nie zauważa on konkretnych czynności ewidentnie podejmowanych przez organ, mających na celu rozpatrzenie żądania cudzoziemca (w tym uzupełnienie braków wniosku), a przede wszystkim w całości abstrahuje od motywów nakazujących Sądowi I instancji uznać, iż w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem nie upłynął jeszcze 6-miesięczny termin (art. 210 ust. 1 u.c.) do wydania decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.