I SA/Po 888/23

SENTENCJA Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]-zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 maja 2022 r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] zezwolił P. G. na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie ulicy [...] w [...]". Zgodnie z decyzją, działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) położona w obrębie [...] - miasto, ark. mapy [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], została przeznaczona pod ww. rozbudowę drogi gminnej i stała się własnością Miasta [...] z mocy prawa, z dniem w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, tj. dnia 16 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 10 października 2022 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego J. T.-W. jako biegłą w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę. Biegła dnia 26 października 2022 r. dokonała oględzin działki nr [...] i ustaliła, że nie posiada ona nakładów i naniesień. Przy oględzinach był obecny m.in. były właściciel nieruchomości - J. K.. W dniu 10 listopada 2022 r. biegła sporządziła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Wartość rynkowa działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł na rzecz J. K. za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] - miasto, ark. mapy [...]. Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r., J. K. złożył wniosek o udostępnienie uwierzytelnionej kopii operatu szacunkowego, będącego dowodem w przedmiotowej sprawie. W treści pisma wskazano, iż w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] odmówiono mu wydania kopii niniejszego operatu i umożliwiono jedynie wykonanie zdjęć (fotokopii). Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. Starosta [...] przesłał kopię operatu . J. K. wniósł odwołanie wskazując, że biegła błędnie nie uwzględniła w wycenie wybudowanego na wywłaszczonej działce przyłącza kanalizacji sanitarnej. Odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz uzupełnienie sprawy w przedmiocie ustalenia dodatkowych kosztów budowy przyłącza sanitarnego znajdującego się na wywłaszczonej działce. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie, gdyż zdaniem organu, ustalone odszkodowanie w pełni odpowiada wartości utraconej przez stronę nieruchomości. Ponadto strona w toku postępowania nie zgłaszała wniosków o uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie sformułowanym we wniosku o uzupełnienie decyzji. Pismem z dnia 13 marca 2023 r. odwołujący wniósł dodatkowo o uchylenie ww. postanowienia w całości, a w przypadku odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości - o jej uzupełnienie i ustalenie dodatkowych kosztów budowy przyłącza sanitarnego na sąsiednią działkę nr [...], które to przyłącze jest obecnie na terenie zajętym pod drogę, ewentualnie - o wykonanie przedmiotowego przyłącza na koszt podmiotu wywłaszczającego. Nadto wskazał również, że jeśli przejęto grunt, to wszystkie media na jego terenie podlegają wycenie, gdyż pozostała część gruntu, będąca własnością odwołującego została pozbawiona mediów. Odwołujący wskazał również, że w projekcie przebudowy ulicy [...] nie zauważył bezpośredniego zjazdu na swoją nieruchomość, tj. działkę nr [...]. Pismem z dnia 28 marca 2023 r. Wojewoda zwrócił się do P. G. z wnioskiem o przedłożenie dokumentu potwierdzającego datę faktycznego objęcie działki nr [...] w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. P. G. wskazał, że nie został sporządzony dokument potwierdzający datę faktycznego objęcia nieruchomości. Pismami z dnia 28 marca 2023 r. i 25 maja 2023 r. Wojewoda wezwał rzeczoznawcę majątkowego do udzielenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Pismami z dnia 12 maja 2023 r. biegła wskazała, że z uwagi na fakt, iż stan nieruchomości określa się zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm., dalej: "specustawa drogowa") na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 4 maja 2022 r., rzeczoznawca nie ma fizycznej możliwości ustalenia tego stanu. Stąd w dniu oględzin każdy z uczestników mógł zadeklarować jakie nakłady poniósł na nieruchomości i które mają być uwzględnione w operacie szacunkowym i z tego też powodu strony mają możliwość stawienia się na oględzinach i ewentualnej konfrontacji czy też udowodnienia, jakie nakłady były poniesione na nieruchomości. Zgodnie z protokołem z oględzin z dnia 26 października 2022 r. były właściciel nieruchomości nie zadeklarował, iż poniósł koszt przyłącza kanalizacji sanitarnej i z tego też powodu nie został ten nakład uwzględniony. Biegła też wskazała, że nie została poproszona o uzupełnienie o takie wyliczenia operatu szacunkowego - wówczas należałoby uzupełnić postępowanie o kolejne oględziny, aby strony mogły skonfrontować, czy i przez kogo takie nakłady zostały poniesione. Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. Wojewoda wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin działki nr [...], z racji braku wyceny kanalizacji sanitarnej, znajdującej się na wywłaszczonej działce. Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 września 2023 r. Pismem z dnia 29 września 2023 r. Starosta [...] przedłożył protokół z czynności rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 września 2023 r. oraz aneks do operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2022 r. Przyłącze kanalizacji sanitarnej znajdujące się na działce nr [...] zostało oszacowane na kwotę [...]zł. Jak wynikało z protokołu oględzin, były właściciel nieruchomości oświadczył, że w związku z budową ulicy [...], firma dokonująca przebudowy w 2020 r. w zamian za stacjonowanie maszyn na gruncie będącym jego własnością, wykonała 2 przyłącza kanalizacyjne, za które koszt wykonania poniosło M. G.. Kanalizacja znajduje się w chodniku, zatem aktualna działka nr [...] nie posiada dostępu do kanalizacji. Ponadto podczas oględzin J. K. oświadczył, że zamiast odszkodowania w formie pieniężnej wolałby otrzymać grunt zamienny za przejętą działkę. Pismem z dnia 17 października 2023 r. Wojewoda zwrócił się do P. G. o ustosunkowanie się do propozycji odwołującego o przyznanie mu nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi z dnia 23 października 2023 r. P. G. oświadczył, że M. G. nie posiada w swoim zasobie nieruchomości odpowiadającej wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa i tym samym nie przychylił się do propozycji przekazania nieruchomości zamiennej, ale poinformował, że w budżecie M. G. pozostają zabezpieczone środki finansowe na wypłatę odszkodowania J. K.. Decyzją z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 lutego 2023 r., znak: [...] Wojewoda poddał analizie operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2022 r., sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy i uznał, że operat ten może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów specustawy drogowej, gdyż zawierał te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyznać mu przydatność dla celów dowodowych. Wojewoda uznał, iż przedmiotowy operat odznaczał się czytelnością - gdyż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Operat szacunkowy prawidłowo opisywał rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w obrębie [...] - miasto, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], ark. mapy [...], KW nr [...] Biegła prawidłowo ustaliła, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 4 maja 2022 r. ww. nieruchomość była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...], zatwierdzonym Uchwałą nr IX/62/99 Rady Miasta z dnia 11 czerwca 1999 r. i wg tego planu była przeznaczona pod komunikację - pas drogowy ulicy zbiorczej (symbol: "[...]"). Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń do wyceny wartości rynkowej prawa własności ww. działki. Operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. T.-W. z dnia 10 listopada 2022 r. nie zawierał nieprawidłowości i mógł zostać uznany za dowód w niniejszym postępowaniu i ustalić odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości w kwocie [...]zł. Odnosząc się do treści odwołania J. K., organ odwoławczy wskazał, że jest ono niezasadne i nie zasługiwało na uwzględnienie. Pracownik Starostwa Powiatowego [...] umożliwił odwołującemu zapoznanie się z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie, ponieważ zezwolił na dokonanie zdjęć (fotokopii) danego operatu. W związku z powyższym nie można zgodzić się z odwołującym, że został on pozbawiony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Ponadto uwagi do operatu i postępowania przed organem I instancji zostały rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda uznał, że odszkodowania nie należy powiększać, ponieważ z protokołu oględzin z dnia 5 września 2023 r. wynika, iż podczas oględzin odwołujący oświadczył, że koszt budowy przyłącza kanalizacyjnego został poniesiony przez M. G.. Wskazano, że w związku z budową ulicy [...] w 2020 r., firma wykonująca prace, w zamian za stacjonowanie maszyn na gruncie będącym własnością odwołującego wykonała 2 przyłącza kanalizacyjne. W związku z tym, że przyłącza nie były budowane z inicjatywy odwołującego oraz nie poniósł on żadnych kosztów związanych z ich budową, bezpodstawne byłoby przyznanie odszkodowania odwołującemu z tytułu poniesionych nakładów, skoro nie zostały one przez odwołującego poniesione, tylko przez M. G., czyli organ, z którego będą pochodziły środki na poczet wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wszelkie kwestie dotyczące "odcięcia od mediów" sąsiedniej działki, czyli nr [...] oraz rzekomy brak zjazdu na działkę nr [...] w projekcie przebudowy nie są kwestiami, o których rozstrzyga się w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie było przedmiotem niniejszego postępowania ewentualne przedłużenie przedmiotowego przyłącza na koszt M. G.. Są to kwestie cywilnoprawne, które odwołujący może ustalić z M. G. jedynie we własnym zakresie. Wojewoda nie był też organem kompetentnym do zobowiązania podmiotu wywłaszczającego, by dokonał prac polegających na przedłużeniu przyłącza do działki sąsiedniej. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości. W jego ocenie doszło do naruszenia m.in. art. 10 k.p.a., poprzez brak umożliwienia zapoznania się z opinią uzupełniającą sporządzoną dnia 5 września 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. T.-W.. Ponadto skarżący podkreślił, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, pozbawił go zarówno kanalizacji, jak też odszkodowania, które skarżący uzyskałby od wykonawcy inwestycji drogowej. Skarżący wskazał, że zaproponował 2 rozwiązania: uzyskanie gruntu zamiennego lub wybudowanie przyłączy kanalizacji sanitarnej do sąsiedniego gruntu (pozostałego po podziale). W przypadku realizacji któregoś z tych rozwiązań, skarżący podkreślił, że zrezygnowałby z całości odszkodowania, a brak przyjęcia chociażby jednej z ww. propozycji jest dla niego rozwiązaniem krzywdzącym. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości; przyznanie odszkodowania uzupełniającego w wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości [...] zł; uzupełnienie odszkodowania o waloryzację niniejszych kwot na dzień zapłaty; zwrot kosztów procesowych wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz dotychczasową argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Kwestią sporną w niniejszej sprawie była prawidłowość ustalenia odszkodowania za przejętą działkę. Zdaniem Sądu skarga okazała się zasadna, gdyż sprawa nie została dostatecznie wnikliwie rozpatrzona przez Wojewodę. W toku postępowania odwoławczego musi dojść do gruntownego zbadania całokształtu sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, z obligatoryjnym odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. np.: wyrok N. S. A. z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, baza CBOSA). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie można było pomijać, że Starosta [...] przedłożył protokół z czynności rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 września 2023 r. oraz datowany na 29 września 2023 roku aneks do operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2022 r. Taka sytuacja poprzez wspomniany aneks miała wpływ na zakres operatu szacunkowego, będącego podstawą przyznania odszkodowania w rozpoznawanej sprawie. Niespójne pozostaje zatem następcze powołanie się przez organ odwoławczy, że z protokołu oględzin wynika, że były właściciel nieruchomości oświadczył, że w związku z budową ulicy [...], firma dokonująca przebudowy w 2020 r. w zamian za stacjonowanie maszyn na gruncie będącym jego własnością, wykonała 2 przyłącza kanalizacyjne, za które koszt wykonania poniosło M. G.. Takie stwierdzenie organu odwoławczego pozostaje niewystarczające względem podjęcia przez biegłą rzeczoznawcę wyliczeń będących przedmiotem aneksu datowanego na dzień 29 września 2023 roku. Nie przesądzając ostatecznie tej kwestii Sąd zwraca uwagę, że to zagadnienie powinno zostać ponownie przeanalizowane przez organ odwoławczy i należycie uzasadnione po podjęciu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sama kwestia ponoszenia kosztów przez M. G. z tytułu przyłączy kanalizacyjnych w zamian za udostępnienie nieruchomości przez J. K. również wymaga wyjaśnienia, choćby pod względem tego czy zostały spisane szczegóły stosownego porozumienia między stronami, które mogły stać się podstawą rozliczenia w rozpoznawanej sprawie. Takie okoliczności powinny zostać uwzględnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego aby możliwe było w tym względzie ich zweryfikowanie z żądaniami strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie zabrakło jednak w tym względzie wystarczającego wyjaśnienia podczas gdy obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi jednocześnie realizację zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania administracyjnego o argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15). W kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy natomiast wyjaśnił, że pracownik Starostwa Powiatowego [...] umożliwił skarżącemu zapoznanie się z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie w ten sposób, że zezwolił na dokonanie fotokopii danego operatu. W istocie miało to miejsce po terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co stanowiło wprawdzie naruszenie prawa, ale należy zgodzić się, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem w rezultacie skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed organem I instancji i mógł odnieść do niego w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie sporządzona została jednak opinia uzupełniająca, która nie była przedmiotem zawiadomienia J. K. o możliwości zapoznania się z nią. Wojewoda nie występował z zawiadomieniem do skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przyjmując, że nowy dowód w postaci opinii uzupełniającej nie miał wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, którego nie można uzasadniać w żaden sposób zasadą szybkości i prostoty postępowania. Nie można było również uzasadnić takiego działania upływającym terminem aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2022 r., będącego podstawowym dowodem w postępowaniu. Szczególnie wobec niewystarczającego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii będących przedmiotem opinii uzupełniającej. Reasumując tylko prawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego z punktu widzenia K.p.a. pozwala na następcze odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, choćby w kwestii waloryzacji kwoty odszkodowania. W tym względzie należy jednak dostrzec, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na zakres złożonego odwołania, które powinno było być rozpoznane wraz zarzutami dotyczącymi uzupełnienia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił również kwestię braku możliwości przekazania skarżącemu ewentualnej nieruchomości zastępczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd – dostrzegając potrzebę uzupełnienia argumentacji przez organ odwoławczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku).