III SAB/Gd 73/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego L. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 22 lutego 2023 r. L. A. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Strona wystąpiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni licząc od daty doręczenia akt, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt w dniu 14 grudnia 2022 r. (drogą elektroniczną), następnie został on złożony za pośrednictwem poczty (wpływ wniosku do organu w dniu 19 grudnia 2022 r.) Wskazano, że skarżący nie mógł złożyć kompletnego wniosku w siedzibie organu, ponieważ organ zaprzestał obsługi w sprawach pobytowych. W dniu 20 stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w sprawie, które nie spotkało się jednak z reakcją organu i które według wiedzy skarżącego nie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaznaczono, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie strony w sprawie zaistniała bezczynność, ponieważ organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innym aktem, ani nie podjął innej, stosownej czynności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 100 c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103) powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy". W tym kontekście wskazano, że art. 1 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy ściśle określa zakres podmiotowy i przedmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku postepowania. W ocenie strony biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, uchybienia jakich dopuścił się w tym zakresie organ nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zarówno stopień zaniedbań organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może, w ocenie strony, w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność na podstawie art. 100 d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy lub o oddalenie skargi w związku z czasowym spoczywaniem terminów i ogólnym wyłączaniem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. stosowania przepisów o bezczynności. W przypadku uwzględnienia skargi, organ wniósł o niewymierzenie grzywny oraz o niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Organ zaznaczył, że jeszcze przed otrzymaniem ponaglenia ( 24 stycznia 2023 r.) w dniu 17 stycznia 2023 r. wezwał stronę na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Odnosząc się do twierdzeń, że organ odmówił przyjęcia wniosku w swojej siedzibie oraz pobrania odcisków linii papilarnych, zaznaczono, że osobiste złożenie wniosku legalizującego pobyt w Oddziale ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku jest możliwe po wcześniejszej rejestracji wizyty przez Internet. Dotychczasowa praktyka pokazuje, że wnioski cudzoziemców reprezentowanych przez pełnomocnika strony są przesyłane droga korespondencyjną. Zgodnie z art. 112 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, to jest osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następcze uzupełnienie braków formalnych; przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie. Organ zaznaczył, że dla L. A. została wyznaczona w urzędzie wizyta na dzień 28 marca 2023 r. w celu dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. (nr SO-XII.6151.27975.2022.AGI) organ dzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 26 lipca 2026 r. (pismo organu k. 26, odpis decyzji k. 27). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi wniosła ona bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie skargi. Uwzględniając, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia w grudniu 2022 r. w sprawie rozważenia wymagało czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoi norma art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103) powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy". Powołany art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), powoływaną w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", a konkretnie art. 1 (pkt 44) tej ustawy, zmieniającym ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy. Przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzony ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Skarżący nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym, przyjechał on bowiem do Polski znacznie wcześniej. W tym zakresie uwzględniono, że we wniosku o udzielnie zezwolenia jako ostatnią datę wjazdu na terytorium RP poprzedzającą złożenie wniosku wskazano dzień 14 stycznia 2022 r. Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła bowiem zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że regulacji kolejno wprowadzonych art. 100 c ust. 3 i 4 oraz z art. 100 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją, terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji, gdyż rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero kiedy obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 tej ustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2020, System Informacji Prawnej LEX). W związku z powyższym, wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydana w sprawie decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 20 lipca 2023 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, której dotyczy cytowana uchwała. Skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji. Natomiast wydanie przez Wojewodę Pomorskiego wymienionego rozstrzygnięcia ma ten skutek, że Sąd nie ma obecnie podstaw aby zobowiązywać organ, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w sprawie decyzji. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym czy też niezawinionym opóźnieniem organu. Okoliczności towarzyszące bezczynności mogą być natomiast badane przy ocenie czy bezczynność wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszeniu temu nie można przypisać takiego charakteru. Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na przedmiot postępowania, należało mieć na uwadze treść regulacji zawartych w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza szczegółowe uregulowania odnośnie terminów załatwiania tego typu spraw. Zgodnie z art. 105 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym zakresie jest szczególnie istotne z tego względu, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Skarżący złożył wniosek elektronicznie w dniu 14 grudnia 2022 r. oraz przesyłką pocztową, - wniosek ten wpłynął do organu 19 grudnia 2022 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 17 stycznia 2023 r., poprzez wystosowanie do skarżącego wezwania (pismo skierowane do ustanowionego przez stronę pełnomocnika) do osobistego złożenia wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, wskazując, że w trakcie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Skarżący mógł zarejestrować się na wizytę w urzędzie na dzień 28 marca 2023 r., wcześniej wnosząc ponaglenie w dniu 20 stycznia 2023 r. oraz skargę na bezczynność w dniu 22 lutego 2023 r. W dniu 20 lipca 2023 r. organ wydał decyzję uwzględniającą wniosek. Z powyższego wynika, że organ dopuścił się bezczynności. Gdyby organ działał prawidłowo, decyzja zostałby wydana w terminie 60 dni od daty osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia wniosku. Uwzględniając fakt, że według wskazań organu, osobiste stawiennictwo w celu złożenia wniosku i pobrania odcisków linii papilarnych miało miejsce 28 marca 2023 r., termin 60 dni na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie upływał najwcześniej z końcem maja 2023 r. Organ wydał decyzję dwa miesiące później, to jest 20 lipca 2023 r. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem w ocenie Sądu wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ wydał dla skarżącego decyzję o udzieleniu zezwolenia z 2 miesięcznym opóźnieniem. W ocenie Sądu, przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne i naganne, jednak nie można go ocenić jako rażącego. W pozostałym zakresie, dotyczącym wniosku o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga nie została uwzględniona. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W konsekwencji suma pieniężna powinna być przyznana przede wszystkim w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Podobnie, orzeczenie o grzywnie, która ma charakter represyjny, powinno być w ocenie Sądu zastosowane w rażących przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1769/17). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że wnioski skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie. Uwzględnić także należy, że wniosek strony o nałożenie grzywny nie został w ogóle uzasadniony, a wniosek o przyznanie sumy pienieżnę uzasadniono ogólnikowo, jedynie poprzez odwołanie się do wskazania, że suma ta powinna zostać przyznana w sytuacji rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu, bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała tego rodzaju charakteru. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. Na zasądzoną od organu sumę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.