II OSK 1064/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D., K.M., A.W., G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 895/20 w sprawie ze skarg R.D., K.M., A.W., G.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2020 r. nr WI-I.7840.9.33.2018.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 895/20 oddalił skargi R.D., A.W., G.D. i K.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2020 r. nr WI-I.7840.9.33.2018.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z 23 października 2018 r., nr 804/2018 orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z instalacjami o następujących parametrach technicznych: powierzchnia zabudowy - 161,16 m2, powierzchnia użytkowa - 159,58 m2, kubatura - 1107,10 m3, oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 9,5 m3, na działce nr [...] położonej w G. W wyniku wniesionych odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 marca 2020 r. nr WI-I.7840.9.33.2018.EO utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela wyjaśnienia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu jego decyzji. Wyjaśniono, iż na stronie 53 projektu budowlanego znajduje się projekt zagospodarowania terenu inwestycji opracowany na kopii mapy do celów projektowych, wpisanej w dniu 26 kwietnia 2018 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pod nr P.1218.2018.1302. Na mapie oznaczona została granica będąca przedmiotem sporu. Jest to granica pomiędzy działką inwestycyjną nr [...] a działką nr [...] położoną po północno wschodniej stronie. Literami A-D oznaczono granice opracowania, które pokrywają się z granicami uciążliwości inwestycji (obszarem oddziaływania). Obszar oddziaływania jest mniejszy niż działka nr [...] i zlokalizowany jest w odległości ok 11 m do wskazanej na mapie spornej granicy działek, co skutkowało nie ujęciem w postępowaniu jako stron postępowania właścicieli działki nr [...]. Wyznaczony obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie przekracza granicy północno - zachodniej (dz. nr [...]), lecz ponieważ się do niej zbliża, uwzględniono jej właścicieli jako strony postępowania. Organ odwoławczy poddał analizie prawidłowość i zgodność z przepisami lokalizacji projektowanego budynku i innych elementów zagospodarowania terenu i stwierdził prawidłowość projektu w tym zakresie. Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do terenu inwestycji na cele budowlane. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną, będącą współwłasnością inwestora i istniejący zjazd na powiatową drogę publiczną. Zwrócił także uwagę, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] tj. Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] (dalej m.p.z.p.) z dnia 30 maja 2018 r. i położona jest w obszarze oznaczonym 2MN.7 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami ww. m.p.z.p. intensywność zabudowy winna się mieścić w przedziale od 0,05 do 0,4, maksymalna powierzchnia zabudowy nie większa niż 40% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 40%. Wymagane jest 1 miejsce postojowe, które może być w garażu, wysokość budynków nie może przekroczyć 12 m, maksymalna szerokość elewacji frontowych nie może przekroczyć 20 m, dachy winny być dwuspadowe lub wielospadowe z dopuszczeniem przyczółków i naczółków, o symetrycznym kącie nachylenia połaci od 25° do 50°. Analiza projektu budowlanego wskazuje na spełnienie ww. wymagań zapisanych w ustaleniach m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów opracowania projektu budowlanego w sposób niezapewniający poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów odwołujących się z uwagi na fakt, że przebieg granicy pomiędzy działkami odwołujących się i inwestora jest sporny, Wojewoda Małopolski wskazał, że w pełni podziela i podtrzymuje stanowisko organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której zawarto obszerne wyjaśnienia dotyczące tego zagadnienia. Wskazał przy tym, że projektowany budynek i wszystkie inne elementy zagospodarowania terenu zostały zaprojektowane w znacznym oddaleniu od granicy oznaczonej na mapie jako sporna. Ustalenie w przyszłości przebiegu tej granicy nie wpłynie na prawidłowość lokalizacji inwestycji, tj. jej zgodność z obowiązującymi przepisami. Ponadto co do informacji zawartej w treści odwołania, że także granica północno - zachodnia jest granicą sporną, wyjaśniono, że dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące są dane wynikające z mapy do celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Co do zarzutów odnoszących się do lokalizacji słupa sieci energetycznej napowietrznej 0,4 kV, oznaczonej na rysunku linią czerwoną przerywaną 1-3 i planowaną nową trasą tej sieci oznaczoną linia ciągłą czerwoną, organ II instancji podniósł, że wszystkie słupy usytuowane są na terenie działek nr [...] i [...]. Roboty budowlane dotyczące tej części inwestycji nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. R.D., A.W., G.D. i K.M. wnieśli skargi na ww. decyzję Wojewody. Postanowieniami z 14 września 2021 r. wszystkie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem reguł określonych w ww. przepisach. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie postanowień art. 33 ust. 1 i art. 35 prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierającej wszystkich niezbędnych elementów, w tym budowy przyłącza energetycznego i słupa energetycznego. W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Następnie Sąd przytoczył treść art. 35 p.b. oraz wyjaśnił, że w sprawie zbadano zgodność inwestycji z m.p.z.p., kompletność projektu, sporządzenie projektu budowlanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, złożenie przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odniesiono się również do uwag pozostałych stron postępowania. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż w skardze powtórzono zarzut braku dokonania ustaleń, co do przebiegu granicy działki inwestycyjnej i działki nr [...] oraz lokalizacji słupa elektrycznego. Wobec powyższego Sąd powtórzył za organami administracji rozpatrującymi sprawę, że kwestia ta nie ma wpływu na bieg postępowania i prawidłowość decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ ewentualny spór graniczny nie blokuje możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest nawet zagadnieniem wstępnym dla tego postępowania. Nie doszło również do naruszenia art. 33 i 35 p.b. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projektowany budynek i wszystkie inne elementy zagospodarowania terenu zostały zaprojektowane w znacznym oddaleniu od granicy oznaczonej na mapie - jako sporna, zatem nawet ustalenie w przyszłości przebiegu tej granicy nie wpłynie na prawidłowość lokalizacji inwestycji, tj. jej zgodność z obowiązującymi przepisami. Niezrozumiałe okazało się dla Sądu I instancji powoływanie się przez skarżących na przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, podobnie jak 222 § 1 kodeksu cywilnego. Zarzuty te nie mają związku ze sprawą. Odnośnie przyłącza energetycznego Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji organu I instancji inwestorka dokonała na podstawie art. 29a p.b. zgłoszenia w tym zakresie. O ile można mieć zastrzeżenia do pozwolenia na budowę nie obejmującego w ogóle robót związanych z przyłączem elektrycznym, o tyle zastrzeżenia takie tracą na aktualności gdy w dacie wydawania takiego pozwolenia możliwość realizacji tych przyłączy wynika z przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. Część inwestycji będzie realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a część na podstawie zgłoszenia, na co zezwalają przepisy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ II instancji nie naruszył przepisów k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wydano decyzji z naruszeniem reguł określonych w ww. przepisach k.p.a. w szczególności, iż nie stanowi wady prowadzenie postępowania w sposób, który doprowadził do wydania decyzji w której; nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w szczególności w zakresie budowy przyłącza energetycznego i lokalizacji słupa energetycznego w tym umieszczenia ich na mapie spornej części działki (jak wynikałoby z mapy, a nie z decyzji o pozwoleniu na budowę), co do której to lokalizacji brak zgody, nie było koniecznym dokonanie ustaleń odnośnie przebiegu spornej granicy pomiędzy działkami, nie było zasadnym dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego posadowienia słupa energetycznego w granicy działki, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacją przyłączeniową (energia elektryczna) z naruszeniem ww. przepisów, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w zakresie ustalenia prawidłowej lokalizacji budowy przyłącza energetycznego i słupa energetycznego; 2) art. 33 ust. 1 i art. 35 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę, zawiera wszystkie niezbędne elementy takiej decyzji, mimo, iż nie obejmuje budowy przyłącza energetycznego i słupa energetycznego, co do których inwestor nie dysponował prawidłowym, co do całego gruntu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a złożone oświadczenie częściowo dotyczy spornego gruntu. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy zebrały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i poddały go należytej ocenie. Należy przy tym zauważyć, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie normą taką były przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. i art. 32 ust. 4 p.b. Zatem zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest ściśle określony przepisami pod względem przedmiotowym i właściwości organów i nie ma tu miejsca na wyjaśnianie sporów granicznych pomiędzy stronami, do czego są powołane inne organy w innym trybie i w innym postępowaniu. Rozgraniczenie nieruchomości a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1750/11, LEX nr 1361608), a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Nie zasadna jest również argumentacja skargi kasacyjnej wskazując na brak wyjaśnienia okoliczności dotyczących posadowienia słupa energetycznego w granicy działki. Trafne w tym zakresie jest stanowisko Wojewody, który wskazał, że lokalizacja słupa sieci energetycznej na terenie działki nie objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, mając jednocześnie na uwadze, że przyłącz elektroenergetyczny został wcześniej zrealizowany w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 35 p.b. pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz pełnej jednostki redakcyjnej art. 35 p.b.) należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W sytuacji, gdy budowa przyłączy stanowi element większego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przyłączy następuje na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a p.b. dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia. Do inwestora należy zatem wybór stosownej formy akceptacji wykonania przyłącza (art. 30 ust. 1, art. 29a ust. 2), nie wykluczając objęcia przyłączy wnioskiem o pozwolenie na budowę łącznie z całym zamierzeniem budowlanym. W tej sytuacji nie ma przekonujących argumentów, by w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłącza elektroenergetycznego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 p.b. przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 p.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Za takim stanowiskiem przemawiają również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 p.b., określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 p.b. Należy też zauważyć, że gdyby z art. 33 p.b. wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.