II OSK 2592/19

SENTENCJA Dnia 18 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/18 w sprawie ze skargi O. D. i A. D. na decyzję Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce strony skarżącej zamiast "O. D." wpisuje "O. D. i A. D."; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2777/18, uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zobowiązania O.D.(dalej: skarżąca lub cudzoziemka) wraz z małoletnią córką A. D. do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2018r. przed Komendantem Placówki Straży Granicznej [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania O.D. wraz z córką A. D. do powrotu do kraju pochodzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Komendant Placówki Straży Granicznej [...]: 1) zobowiązał cudzoziemkę wraz z małoletnią córką do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji; 2) orzekł o zakazie ponownego wjazdu na: - terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji lub upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego, w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji, - terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat od dnia wykonania decyzji, na wypadek, jeżeli w terminie określonym w decyzji nie opuści ona terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca spełnia przesłanki zobowiązujące ją do powrotu. W ocenie Szefa, zaskarżona decyzja nie narusza również praw dziecka cudzoziemki, które wprawdzie urodziło się w Polsce, jednak jego pobyt w Polsce jest integralnie związany z pobytem matki. Podkreślił, że ojciec dziecka również został zobowiązany do powrotu. Te okoliczności wskazują zatem, że nie dojdzie do rozerwania więzi rodzinnych, gdy cudzoziemcy razem powrócą na [...]. Organ odwoławczy uznał, że sytuacja O. D. oraz jej małoletniego dziecka nie uzasadnia udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego, prywatnego, czy praw dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wyekspirowały terminy wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji tej, uwzględniając sytuację pobytową cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, został określony 30-dniowy termin do dobrowolnego jej powrotu do kraju pochodzenia. Organ orzekł również w przedmiocie zakazu ponownego jej wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 6 miesięcy od dnia: a) wykonania decyzji lub b) upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji zaś na okres 3 lat, od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli w terminie określonym w decyzji skarżąca nie opuści terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określony w powyższej decyzji termin dobrowolnego opuszczenia przez cudzoziemkę Polski w dacie orzekania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców upłynął co oznacza, że skarżąca, zgodnie z treścią pkt 2 ppkt 2 decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej, byłaby pozbawiona, nie ze swojej winy, możliwości wjazdu do Polski i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji. W przypadku wykonania decyzji w zakresie dobrowolnego opuszczenia Polski, zakaz ponownego wjazdu skarżącej do Polski czy innych krajów obszaru Schengen wynosił tylko 6 miesięcy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cudzoziemka nie opuściła dobrowolnie terytorium Polski we wskazanym decyzją terminie z uwagi na wszczęcie postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy nie orzekając ponownie o terminie opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polski spowodował, że orzeczenie organu pierwszej instancji wywołało skutki w postaci zakazu wjazdu do Polski a także na terytorium innych państw obszaru Schengen przez okres trzech lat, licząc od daty wykonania decyzji organu pierwszej instancji, tj. z oczywistym pokrzywdzeniem cudzoziemki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza nakaz równego traktowania, który ma szczególne znaczenie w przypadku cudzoziemców. Zgodnie z treścią art. 32 Konstytucji, wszyscy są równi wobec prawa, władze publiczne mają obowiązek równego traktowania i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Oczywiście w przypadku cudzoziemców mogą istnieć pewne ograniczenia, jednak muszą one być uregulowane aktem prawnym rangi ustawowej. W tym zakresie zasługują na uwzględnienie fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w ustawie z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak zasada praworządności (art. 6 k.p.a., która jest powtórzeniem zasady konstytucyjnej - art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) czy zasada pogłębiania zaufania do państwa (art. 8). Powyższe zasady odnoszą się także do cudzoziemców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja, nie uwzględniając faktu upływu wyznaczonego skarżącej terminu do dobrowolnego powrotu, uchybia powołanym zasadom. Kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca bowiem w rozpoznawanej sprawie, mając prawo do odwołania się od niezadawalającego ją rozstrzygnięcia, nie uchybiła obowiązkowi opuszczenia Polski w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie. Szef Urzędu, rozpoznając odwołanie i uznając co do zasady za słuszne stanowisko Komendanta Placówki Granicznej powinien był w takiej sytuacji orzec także w zakresie terminów opuszczenia przez skarżącą terytorium Polski i o zakazie ponownego jej wjazdu, które na datę rozstrzygania przez Szefa Urzędu już upłynęły, a czego organ nie uczynił. Wskazany decyzją organu pierwszej instancji termin do opuszczenia Polski liczony był od daty doręczenia cudzoziemce decyzji a nie od daty jej uostatecznienia. W tym drugim przypadku, w istocie organ drugiej instancji nie musiałby orzekać w omawianym zakresie. W skardze kasacyjnej od wyroku z 14 maja 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 130 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 315 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia wyżej wskazanych przepisów w związku z: - błędnym przyjęciem, że termin dobrowolnego powrotu określony w decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z dnia [...] marca 2018r. w dacie orzekania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców upłynął, podczas gdy w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano, że termin ten ma być liczony wyłącznie od dnia doręczenia decyzji tego organu; - błędnym ustaleniem, że skutkiem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji skarżąca byłaby pozbawiona, nie ze swojej winy, możliwości wjazdu do Polski i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji, zamiast 6 miesięcy, jak to miałoby miejsce w przypadku wyjazdu w terminie określonym w decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymywało wykonanie decyzji. Termin liczony początkowo od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji został przerwany i skutkiem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji termin ten rozpoczął bieg na nowo - od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018r.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bliższych powodów przypisania organowi odwoławczemu naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez "błędne zastosowanie" a ściślej poprzez nieuwzględnienie konieczności zastosowania przez organu obu instancji art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w którym ustawodawca nakazał określanie początku biegu terminu dobrowolnego powrotu "od dnia doręczenia decyzji", jednak bez wskazania, czy powyższy sposób określania początku biegu terminu dotyczy decyzji wydanej w pierwszej czy drugiej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu określa się termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni i liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Oczywistym jest, że w przypadku skutecznego wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw i obowiązków w sposób trwały. Nie może ona także być wykonywana. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że nie było możliwe utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w całości. W decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] orzeczono o terminie dobrowolnego powrotu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Wbrew twierdzeniom Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji nie użył sformułowania "niniejszej decyzji". Zdaniem Sądu, wskazany w decyzji organu pierwszej instancji termin dobrowolnego powrotu liczony jest od dnia doręczenia tej decyzji. Komendant Placówki Straży Granicznej nie może określać, że termin dobrowolnego powrotu zaczyna biec od dnia doręczenia decyzji drugiej instancji. Z przepisów nie wynika takie uprawnienie dla strony, ponadto organ pierwszej instancji nie może przesądzać, czy zostanie wniesione odwołanie i zostanie wydana decyzja w wyniku jego wniesienia. Rozpoczęcia biegu terminu dobrowolnego powrotu ustawodawca nie powiązał z uzyskaniem przez decyzję o zobowiązaniu do powrotu przymiotu ostateczności. Podkreślić należy, że określenie początku biegu terminu musi być precyzyjne i nie może budzić żadnych wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie termin dobrowolnego powrotu upłynął, w związku z zainicjowaniem przez skarżącą postępowania odwoławczego, jeszcze przed datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, co skutkowało koniecznością odpowiedniej korekty terminów przez organ odwoławczy. Tylko takie rozstrzygnięcie zapewniałoby zgodność orzeczenia z przepisem art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Warto podkreślić, że pozostawienie w obrocie prawnym w pełnym zakresie decyzji organu pierwszej instancji skutkowałoby, wbrew stanowisku Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wydaniem rozstrzygnięcia na niekorzyść cudzoziemki. Wskazanie, że datą, od której rozpoczynają bieg okresy zakazu wjazdu na teren Polski i innych państw obszaru Schengen, jest dzień doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wywołuje skutki materialnoprawne. Uniemożliwia bowiem skarżącej dobrowolne wykonanie decyzji, chyba że zdecydowałaby się na opuszczenie kraju przed jej zaskarżeniem albo w toku postępowania odwoławczego (przed nabyciem przez zaskarżoną decyzję przymiotu ostateczności, gdyż termin dobrowolnego wyjazdu upływał przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy). Powyższe skutkowałoby m.in. utratą możliwości skutecznego żądania uchylenia zakazu ponownego wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o art. 320 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w którym wskazano jako przesłankę do uwzględnienia takiego wniosku dobrowolne wykonanie decyzji. Wniesienie odwołania przez stronę nie może pogarszać jej sytuacji. Brak orzeczenia organu odwoławczego w zakresie terminu dobrowolnego powrotu doprowadziłby do takiej sytuacji. Biorąc powyższe pod uwagę za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 130 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 315 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wskazane zasady konstytucyjne i fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, polegającą na błędnym wskazaniu strony skarżącej.