II OSK 1610/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 733/20 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody L. z dnia 8 października 2020 r., nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 733/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę T. K. na postanowienie Wojewody L. z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W skardze kasacyjnej T. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") przez błędną wykładnię przesłanek zawieszenia postępowania i przyjęcie, iż w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o różne podstawy określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. "innym" organem właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może być ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie indywidualnej, w toku którego wyłoniło się zagadnienie wstępne, zależność ma charakter bezpośredni, a ponadto Sąd I instancji upatruje zależności w przepisach prawa procesowego, podczas gdy o istnieniu podstawy prawnej tej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne; 2) błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i nieuwzględnieniu skargi, zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) p.p.s.a., gdyż rozpatrywanie jednocześnie obu wniosków o wszczęcie postępowania będzie realizacją zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., według której, organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, a zawieszenie postępowania uniemożliwia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 3) błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 78 Konstytucji w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U z 1993 nr 61 poz. 284), gdyż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistnienia praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego, zaś w niniejszej sprawie zawiesza się postępowanie uniemożliwiając merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania złożone przez skarżącego, zaś prowadzenie postępowania wznowieniowego nie stanowiło przeszkody do wydania dnia 20 marca 2018r. decyzji, znak ... zmieniającej ostateczną decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r. znak ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli postanowienia organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów: art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) p.p.s.a.; 5) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575) polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się naruszeniem obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych; 6) art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi mimo, iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia postępowania tj. art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art, 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., art, 107 § 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.; 7) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) p.p.s.a.; 8) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do zaistnienia kwestii prejudycjalnej uzasadniającej zawieszenie postępowania W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, po dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia zasadnie oddalił skargę przyjmując, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu dotyczącego przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (pkt 1 podstawy kasacyjnej), bowiem Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę kierował się właściwą wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji zawiesza postępowanie z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależny od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przytoczonym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie analiza akt sprawy pozwalała przyjąć Sądowi Wojewódzkiemu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wszczęte wcześniej postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 9 października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce N. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem oraz infrastrukturą techniczną (znak: ...). Z materiału zgromadzonego w sprawie wynikało ewidentnie, że w pierwszym postępowaniu wszczętym 16 października 2017 r. na wspomniany wyżej wniosek z 9 października 2017 r. wydana została decyzja w przedmiocie postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a sprawa wskutek złożonego odwołania skarżącego jest w toku. Następnie skarżący złożył kolejne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., mianowicie wniosek (drugi) z 11 sierpnia 2020 r. – skutkujący wszczęciem postępowania w dniu 19 sierpnia 2020 r. oraz wniosek (trzeci) z 1 września 2020 r. – skutkujący wszczęciem postępowania w dniu 15 września 2020 r., przy czym oba wnioski oparte zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W takim stanie sprawy za prawidłowe uznać należało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody L. z dnia 8 października 2020 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego w dniu 19 sierpnia 2020 r. na wniosek skarżącego z 11 sierpnia 2020 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wszczętego w dniu 16 października 2017 r. na wniosek skarżącego z dnia 9 października 2017 r. Sąd Wojewódzki oceniając kontrolowane postanowienie przyjął trafnie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia prejudycjalnego a zawieszonym postępowaniem, albowiem wynik toczącego się wznowionego postępowania z pierwszego wniosku z 2017 r. będzie determinował wynik kolejnych, późniejszych postępowań wznowieniowych. Przy badaniu przesłanki zawieszenia przedmiotowego postępowania należało niewątpliwie mieć na uwadze, że w przypadku ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. kolejne wznowione postępowania mogą stać się bezprzedmiotowe. Podkreślić trzeba, że postępowanie wznowieniowe kończy się w myśl art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wydaniem decyzji merytorycznych, które muszą odnosić się do istniejącej decyzji ostatecznej, kwestionowanej przez wnioskodawcę. Dlatego do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej w trybie wznowienia postępowania zagadnieniem wstępnym jest to, czy decyzja ostateczna wydana w trybie zwykłym pozostaje w obrocie prawnym, czy też została uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. we wcześniej wszczętym postępowaniu, bądź czy wydana została decyzja na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Ponadto należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki, badając przesłanki zawieszenia postępowania ustanowione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierował się właściwym rozumieniem pojęcia "inny organ" i przyjął w efekcie, że "innym" organem właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może być także ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie indywidualnej, w toku którego wyłoniło się zagadnienie wstępne, jeżeli na podstawie przepisów prawa organ ten jest wyposażony w kompetencję do załatwienia w ramach odrębnego, samoistnego postępowania – kwestii prawnej stanowiącej przedmiot zagadnienia wstępnego. Zgodzić się należy z przywołanym w wyroku poglądem wyrażonym w doktrynie, że użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pojęcie "inny organ" należy rozumieć jako "inne postępowanie", w tym także prowadzone przez ten sam organ administracji publicznej (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 585). Wbrew zarzutom kasacyjnym, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 k.p.a., jak też przepisów wymienionych w zarzucie zawartym w punkcie 3 podstawy kasacyjnej. Przedstawione wyżej względy merytoryczne, determinujące potrzebę zawieszenia postępowania, miały w sprawie priorytetowe znaczenie, samo zaś kierowanie się zasadą szybkości postępowania mogłoby doprowadzić do podjęcia decyzji sprzecznych z prawem, co w efekcie skomplikowałoby i wydłużyłoby rozpatrywanie przedmiotowej sprawy. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie instytucji zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być postrzegane jako naruszenie prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż przebieg postępowania administracyjnego nie może być podporządkowany wyłącznie interesom strony skarżącej, lecz musi uwzględnić całokształt wymogów proceduralnych wynikających z obowiązującego prawa. Całkowicie nieuprawnione są również dalsze zarzuty, z punktów 4, 5, 6, 7 i 8 skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki, rozstrzygając niniejszą sprawę uwzględnił w sposób właściwy wszystkie okoliczności istotne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia. Oceniając zaskarżony wyrok należało mieć na uwadze również to, że koresponduje on z wyrokiem zapadłym dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie II SA/Lu 732/20, orzekającym o uchyleniu postanowienia Wojewody L. oraz postanowienia Starosty Biłgorajskiego z dnia 16 września 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania wszczętego na podstawie omówionego wyżej wniosku (trzeciego) z 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania. Zestawienie obu tych wyroków pozwala wnioskować, że Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu obu spraw wnikliwie ocenił zależność i powiązania, jakie nastąpiły pomiędzy trzema postępowaniami, w tym pierwszym, wszczętym w 2017 r. oraz późniejszymi (drugim i trzecim) zainicjowanymi wnioskami z 2020 r. Sąd Wojewódzki w sposób logiczny wywiódł, że z uwagi na rozpiętość czasową oraz skrajnie różne etapy postępowania, niecelowe byłoby łączenie do wspólnego rozpoznania wniosku z 2017 r. oraz wniosku złożonego w niniejszej sprawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. Wyrazem zaś uwzględnienia zasady ekonomiki procesowej oraz wymogów rzetelnej procedury jest stanowisko Sądu wyrażone w wyroku II SA/Lu 732/20, zgodnie z którym zasadne jest połączenie do wspólnego rozpoznania spraw wszczętych wskutek obu wniosków z 2020 r. Reasumując, przedstawione w skardze zarzuty kasacyjne, jak też argumentacja przytoczona na ich uzasadnienie, nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7