III FSK 4334/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 281/21 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 281/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę K. W. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) z 25 lutego 2021 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzecznia.nsa.gov.pl). Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 26c, art. 26d w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. – poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w skardze, tj. zarzutu prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego dotkniętego wadą. Rozpoznanie tego zarzutu powinno było doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uznania, że niedopuszczalne jest wystawienie w tej samej sprawie kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku a wobec wystąpienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. to stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien był umorzyć postępowanie egzekucyjne; 2/ art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 13/20 dotyczyły tylko obowiązku dokonania przez organ egzekucyjny tj. Dyrektora ZUS Oddział w R. (dalej: Dyrektor ZUS) jednoznacznego ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego gdy tymczasem wytyczne te dotyczyły również obowiązku dołączenia do akt sprawy dokumentów upomnień kierowanych do Skarżącego i dowodów ich doręczenia. Sąd w swoim uzasadnieniu przywołuje stanowisko wyrażone na piśmie w tej materii przez Dyrektora ZUS w postanowieniu z 28 listopada 2020 r. oraz Dyrektora IAS jednak zdaniem Skarżącego powinien był zająć stanowisko co do przedłożonych dokumentów w tym przedmiocie – czego nie uczynił; 3/ art. 43, art. 46 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez uznanie, że doszło do skutecznego tzw. doręczenia zastępczego, upomnienia z 30 stycznia 2009 r. w dniu 5 lutego 2009 r. a upomnienia z 23 kwietnia 2009 r. w dniu 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że sąd swoje stanowisko oparł tylko na podstawie ww. wyjaśnień a sam nie dokonał oceny tych dowodów. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś Dyrektor IAS po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej, konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, uszczegóławiać, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 241/08; z 3 listopada 2010r. sygn. akt I FSK 1663/09; z 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1667/09 oraz z 12 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3131/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracyjne. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i (co istotne w realiach niniejszej sprawy) szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (zob. wyroki NSA z 31 października 2017r., sygn. akt I GSK 2343/15 oraz z 3 października 2017r., sygn. akt I OSK 3313/15). Powyższe uwagi ogólne były konieczne ze względu na sposób uzasadnienia zarzutów postawionych w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej. Skarżący nie powiązał w tej części skargi kasacyjnej swojej argumentacji z treścią postawionych zarzutów. Jedyne uzasadnienie postawionych zarzutów opiera się w istocie na stwierdzeniu, że "Z uzasadnienia obecnie skarżonego kasacyjnie wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, czy sąd swoje rozstrzygnięcie oparł o przedłożone do akt postępowania przed sądem administracyjnym wymagane dowody doręczeń, czy też tylko w oparciu o pisemne wyjaśnienia Dyrektora ZUS i Dyrektora IAS". Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że uchylając poprzednie postanowienie Dyrektora IAS, WSA w Rzeszowie w wyroku z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 13/20, polecił dokonanie jednoznacznych ustaleń, co do prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego poczynając od dołączenia do akt sprawy dokumentów upomnień kierowanych do Skarżącego i dowodów ich doręczenia. Z uzasadnienia obecnie skarżonego wyroku WSA w Rzeszowie wynika, że organy administracyjne wykonały nałożone na nie obowiązki i uzupełniły akta postępowania egzekucyjnego o wymagane dokumenty. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano kiedy i komu konkretne upomnienie zostało doręczone. Skarżący nie zarzucił, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, lecz wręcz przeciwnie podkreślił, iż "nie wnosi uwag do tak ustalonego stanu faktycznego w tym postępowaniu". Analiza niezwykle ogólnikowego uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na wysunięcie wniosku, że zdaniem Skarżącego dokumenty, które organy zobowiązane były zgromadzić w ponownym postępowaniu, powinny zostać dołączone do akt postępowania przed Sądem pierwszej instancji, rozpatrującym skargę w niniejszej sprawie. Stanowisko takie jest błędne, gdyż wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 13/20, skierowane były do organów administracyjnych, które zostały zobowiązane do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Wyniki czynności podjętych w ponownym postępowaniu zmierzającym do uzupełnienia stanu faktycznego, pozwalających na prawidłowe rozpoznanie podniesionych zarzutów, powinny znajdować się w aktach prowadzonych przez organy administracyjne, nie zaś aktach sądowych. Przypomnienia w związku z tym wymaga, że zasada prawdy obiektywnej realizowana w toku postępowania przed sądami administracyjnymi zakłada, iż orzeczenie sądu administracyjnego będzie odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy, jednak do ustalenia tego stanu zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie administracyjne. Sąd administracyjny w dochodzeniu do prawdy materialnej ograniczony jest jedynie do weryfikacji działania organu administracji, który ma realizować zasadę prawdy materialnej. Sąd administracyjny ocenia wobec powyższego kompletność zgromadzonych dowodów oraz sposób ich oceny, dokonany przez organy administracyjne. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był zobowiązany, w zakresie spornego zagadnienia, do oceny, czy organy administracyjne prawidłowo uzupełniły dokumenty, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie oraz prawidłowo je oceniły. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywania organów, że skutecznie doręczono upomnienia Skarżącemu, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazano na jakiekolwiek błędy w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 26c, art. 26d oraz art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., których naruszenia Skarżący upatrywał w niemożności prowadzenia egzekucji administracyjnej z uwagi na błędnie wystawiony tytuł wykonawczy. Przypomnieć bowiem należy, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów wniesionych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy (odpowiednio) w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2889/21). Jeśli zobowiązany uważa, że w jego sprawie występuje któraś z przesłanek określonych w § 1 art. 33 u.p.e.a., to powinien wskazać tę konkretną przesłankę. Należy mieć na uwadze, że organ nie bada z urzędu, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Obowiązek organu sprowadza się do zbadania zasadności zarzutu (zarzutów) wniesionych przez zobowiązanego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że to na stronie zobowiązanej spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Przedstawione stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1057/06; 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07; 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 108/08; 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10; 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3081/12; 2 lutego 2016 r, sygn. akt II FSK 3259/13; 8 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2296/14; 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 252/16; 1 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 411/16; 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1188/18). W niniejszej sprawie zarzut niedopuszczalności prowadzonej egzekucji administracyjnej z uwagi na prowadzenie jej w oparciu o tytuł wykonawczy dotknięty wadą, sformułowany został po raz pierwszy dopiero w zażaleniu na postanowienie Dyrektora ZUS z 28 listopada 2020 r., którym ponownie (po uchyleniu poprzednio wydanego postanowienia przez WSA w Rzeszowie) uznał wniesione w terminie zarzuty: przedawnienia egzekwowanego obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia, za nieuzasadnione. Wobec powyższego zarzut ten jako spóźniony nie mógł zostać rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 184 p.p.s.a. Paweł Dąbek Jan Rudowski Stanisław Bogucki