I SA/Gl 509/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Wojciech Organiściak, Protokolant Mikołaj Machowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe A Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosło skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: 2.1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził łączne postępowanie egzekucyjne (sądowe i administracyjne) przeciwko H. M., m.in. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] i [...]. Postanowieniami z dnia [...] r. postępowanie egzekucyjne dot. powyższych tytułów wykonawczych zostało umorzone na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z tego samego dnia Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., powołując się na przepisy art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a., obciążył wierzyciela – Przedsiębiorstwo A – kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie obu powyższych tytułów wykonawczych w łącznej kwocie [...] zł. Postanowienie doręczono wierzycielowi. 2.2. W zażaleniu na powyższe postanowienie PPH A Sp. z o.o. podniosło, że nie zgadza się ze wskazaną w postanowieniu kwotą kosztów egzekucyjnych jako niewiarygodną. Organ nie wskazał bowiem wysokości należności za poszczególne czynności, nie podał też kwoty obciążającej wszystkich wierzycieli, jej wyliczenia i proporcji, w jakich poszczególni wierzyciele partycypują w kosztach postępowania egzekucyjnego, przysługujących im zwolnień, jak też kosztów korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia. Dalej wierzyciel zarzucił, że w toku postępowania egzekucyjnego organ, mimo takiego obowiązku, ani razu nie zwrócił się do niego z pytaniem czy akceptuje podejmowane czynności egzekucyjne. Ponadto wskazał, że przez ponad trzy i pół roku organ nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych, czym spowodował narastanie odsetek, będących także podstawą naliczenia kosztów, narażając tym samym wierzyciela na dodatkowe, nieuzasadnione koszty. Podkreślił wreszcie, że komornik sądowy wyegzekwował od dłużnika koszty postępowania, a organ w tym postępowaniu nie potrafił tego uczynić. Powyższe uzasadnienie zażalenia zostało następnie uzupełnione przez pełnomocnika – radcę prawnego M. G., który podniósł, że: 1) wierzyciel nie złożył wniosku o prowadzenie egzekucji z ruchomości; 2) z protokołu zajęcia ruchomości wynika, że powyższa czynność była dokonana w oparciu o tytuły wykonawcze wielu wierzycieli opiewające na kwotę ponad [...] mln zł. Wartość zajętego samochodu nie została określona, ale wiadomym było, że nie pokryje ona nawet w minimalnej części kosztów tej czynności egzekucyjnej, co rzeczywiście nastąpiło, gdyż kwota z egzekucji zajętego pojazdu wyniosła [...] zł. Czynność ta miała zatem charakter pozorny, gdyż nie zmierzała do wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym, a jedynie generowała koszty egzekucyjne. Ponadto pełnomocnik zakwestionował prawidłowość doręczenia zaskarżonego postanowienia i innych doręczeń w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż w tym postępowaniu wierzyciel miał ustanowionego innego pełnomocnika – w osobie radcy prawnego J. A., ale pisma były kierowane na adres, pod którym mieści się siedziba wierzyciela i kilka podmiotów gospodarczych. 2.3. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w K., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 64c § 7 u.p.e.a., uwzględnił powyższe zażalenie, uchylając zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodów merytorycznych. Wcześniej jednak uznał za uzasadniony zarzut wadliwego doręczenia postanowienia, gdyż stwierdził, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. zostało doręczone samej stronie, zamiast jej pełnomocnikowi. Odnosząc się do tej okoliczności wskazał, że powyższe naruszenie prawa procesowego nie wywołało negatywnych skutków dla wierzyciela, który w terminie zaskarżył postanowienie. Powołując się na orzecznictwo sądowe (zwłaszcza wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08), organ nadzoru uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. wobec wniesienia zażalenia w terminie i ustanowienia nowego pełnomocnika, naruszenie art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wywołało negatywnych skutków dla strony. Uchylenie zaskarżonego postanowienia organ uzasadnił z kolei ustaleniem, że postanowieniem tym obciążono wierzyciela kosztami czynności egzekucyjnych podjętych w celu realizacji dwóch tytułów wykonawczych (nr [...] i [...], podczas gdy odrębnym postanowieniem organ egzekucyjny obciążył już wierzyciela kosztami związanymi z tytułem wykonawczym nr [...]. Wskazując na przepisy art. 64 § 1 i § 5 u.p.e.a. podkreślił, że jeżeli w celu wyegzekwowania tej samej należności pieniężnej dokonano kilku czynności egzekucyjnych, opłatę pobiera się tylko za jedno zajęcie. Organ podkreślił też konieczność wskazania wysokości kosztów egzekucyjnych dla poszczególnych czynności, co umożliwi ocenę prawidłowości ich wyliczenia. 3. W skardze do Sądu A Sp. z o.o. zarzuciła powyższemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie sprawy (ograniczenie zakresu tego rozpoznania) 2) naruszenie art. 59 § 2 u.p.e.a. 3) naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi szczególnie podkreślono, że w toku postępowania egzekucyjnego nie doręczano żadnych pism pełnomocnikowi wierzyciela, pominięto go także przy doręczaniu postanowienia w sprawie kosztów. Tym samym postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego i żaden termin do jego zaskarżenia nie rozpoczął biegu. Niedopuszczalne zatem było merytoryczne rozpoznawanie zażalenia wniesionego przez samego wierzyciela. Następnie strona skarżąca podniosła, że uznanie postanowienia za skutecznie doręczone spowodowało, że istniało ono w obrocie prawnym i obligowało skarżącego do zapłaty wygórowanej kwoty kosztów egzekucyjnych. Z kolei pominięcie pełnomocnika w trakcie postępowania egzekucyjnego uniemożliwiło mu działania np. polegające na wycofaniu wniosku o egzekucję, gdyż nie był informowany na bieżąco o wygórowanych kosztach wycen majątku dłużnika. Skarżący wyraził też pogląd, że nie powinien być obciążony kosztami wobec nieskuteczności egzekucji z istniejącego majątku dłużnika. Powołał się tym zakresie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 678/08. W oparciu o powyższe zarzuty i wywody zawarto w skardze wniosek o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości 2) stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. 3) stwierdzenie nieważności obu postanowień z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa 4) nakazanie zmiany uzasadnienia ponieważ jest ono wewnętrznie sprzeczne 5) zasądzenie kosztów postępowania. 4. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg postępowań egzekucyjnych prowadzonych w stosunku do H. M., sposób ich zakończenia (postanowieniami o umorzeniu) i treść postanowień określających wysokość kosztów egzekucyjnych należnych od wierzyciela oraz treść wydanego przez siebie postanowienia i jego uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ raz jeszcze wyraził pogląd, że wniesienie zażalenia przez wierzyciela w ustawowym terminie i powołanie innego pełnomocnika na etapie postępowania zażaleniowego pozwoliło organowi na uznanie, że strona nie poniosła negatywnych skutków wadliwego doręczenia. Uchylenie zaś zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego wyeliminowało je z obrotu prawnego, zatem skutek w postaci obowiązku zapłaty kosztów także przestał istnieć. Następnie organ wskazał, że powołany wyrok WSA w Lublinie dotyczy opłaty komorniczej z art. 66 u.p.e.a., a nie kosztów egzekucyjnych, nie ma więc znaczenia dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone nią postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 oraz art. 134 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. 5.1. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] zostało wysłane wyłącznie do A Sp. z o.o. w K. i jemu doręczone. Pominięto tym samym ustanowionego w sprawie pełnomocnika wierzyciela. Okoliczność ta jest między stronami niesporna i za taką też uznał ją Sąd. 5.2. Art. 40 § 2 K.p.a. stanowi, że "jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Żadnych wyjątków w tym względzie przepisy nie przewidują. 5.3. W ocenie Sądu organ nadzoru nieprawidłowo uznał, że opisana wyżej wadliwość doręczenia, a w zasadzie brak poprawnego doręczenia postanowienia, może być uznana za nieistotną i nie wywołującą żadnych skutków prawnych, a to z tego powodu, że strona – zdaniem organu – nie poniosła negatywnych skutków tej wadliwości. Trzeba powołać się w tym zakresie na powszechne poglądy doktryny, szczególnie dobitnie wyartykułowane i podsumowane w monografii Grzegorza Łaszczycy, Andrzeja Matana: "Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym" (Wydawnictwo Zakamycze, 1998 r.). Stwierdzono w niej, że "Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne". Dalej – odwołując się do dorobku orzecznictwa – podkreślono, że "Sąd Najwyższy zwraca uwagę, iż ustanawiając pełnomocnika strona chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Z tego względu np. zawiadomienie o terminie rozprawy przed NSA tylko strony, bez powiadamiania pełnomocnika, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania. W przypadku ustanowienia pełnomocnika, doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Wedle poglądów wyrażonych w orzecznictwie NSA, jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi". Organ nadzoru w niniejszej sprawie powołał się na wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08 (opubl. LEX nr 475235), w którym sformułowano następującą tezę: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące". Wyrok powyższy zapadł więc w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu NSA wskazał na inne wyroki tego Sądu: z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 136/06, z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08 i z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 463/08, w których zaakceptowano pogląd Sądu I instancji, iż odwołanie wniesione przez stronę przy udziale pełnomocnika, któremu nie doręczono decyzji, było złożone w terminie. Podkreślił, że "w pierwszym z przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle stanu faktycznego tożsamego z tym, jaki ustalono w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie tylko nie traktuje naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w kategorii kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ale nie uznaje go nawet jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a". Analizując powyższy wyrok i powołane w nim orzecznictwo NSA należy mieć na względzie iż dotyczy ono zupełnie innego zagadnienia procesowego, a mianowicie – dotrzymania terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Można się zatem zgodzić, że jeżeli problemem spornym między stronami jest tylko ta kwestia, to uznanie, że sporządzenie w terminie odwołania (zażalenia) przez pełnomocnika, któremu nie doręczono decyzji (postanowienia), nie powoduje dla strony negatywnych skutków procesowych, jest dopuszczalne w konkretnej sprawie, ale tylko w tym rozumieniu. 5.4. W niniejszej sprawie zażalenie wniosła sama strona, której doręczono postanowienie organu egzekucyjnego. To, że w dalszym toku postępowania zażaleniowego strona ustanowiła innego pełnomocnika, nie ma żadnego znaczenia, gdyż to nie pełnomocnik (i to ten ustanowiony do reprezentowania strony w postępowaniu przed organem egzekucyjnym) wniósł środek zaskarżenia. Powyższe poglądy zaprezentowane w orzeczeniach NSA nie mają zatem żadnego zastosowania w tej sprawie. 5.5. Odnosząc się przy tym do kwestii negatywnych skutków wadliwego doręczenia, trzeba pamiętać, że ustanowienie fachowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, ma zapewnić stronie nie tylko "bezpieczeństwo" procesowe, rozumiane jako dbałość o przestrzeganie wymogów proceduralnych, w tym terminów, ale także merytoryczną pomoc w ocenie sytuacji materialnoprawnej strony. Niedoręczenie orzeczenia pełnomocnikowi może znacznie utrudnić stronie poprawną ocenę treści tego rozstrzygnięcia, a skutki takiej sytuacji znacznie wykraczają poza dochowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. 6. W ocenie Sądu nie można tracić z pola widzenia zasadniczej kwestii, a mianowicie, że akt administracyjny, niedoręczony ustanowionemu pełnomocnikowi, w ogóle nie wszedł do obrotu prawnego i nie może być skutecznie zaskarżony. Powoduje to konieczność stwierdzenia przez organ, do którego wniesione zostało zażalenie, niedopuszczalności tego zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a. W aprobującej glosie do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/07 (LEX/el. 2008) P. Brzeziński podkreślił, że: "Wniesienie odwołania od decyzji, która pełnomocnikowi nie została doręczona, zawsze skutkować musi stwierdzeniem jego niedopuszczalności, na zasadzie art. 134 k.p.a. Nie ma przy tym żadnego znaczenia to, czy wadliwa czynność przynosi, czy też nie przynosi dla samej strony ujemnych skutków procesowych. Skutek takiego zdarzenia jest bowiem zawsze taki sam: decyzja nie zaistniała w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji nie wprowadza wtedy decyzji do obrotu prawnego w myśl art. 110 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Taki stan rzeczy oznacza nie tylko to, że mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia, ale także powoduje, iż organ pierwszej instancji pozostaje w zwłoce w załatwianiu sprawy". Powyższe poglądy Sąd w całej rozciągłości podziela. 7. Z tego też względu Sąd uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. , jakkolwiek pozornie wydał postanowienie korzystne dla wnoszącego zażalenie, gdyż uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu, ale - naruszając art. 134 K.p.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a. - rozpoznał zażalenie na nieistniejący w obrocie prawnym akt administracyjny. Postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem powyższych przepisów procesowych co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania, na które składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi.