II SA/Bd 428/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta T., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, zwanej w skrócie "u.o.g.r.l."), postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...].MS odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym, na działce nr [...] w miejscowości L., gmina Ł.. Starosta ustalił, że Inwestor (tj. Skarżący) – P. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i posiada grunty o łącznej powierzchni 6,5875 ha. Gospodarstwo posiada zabudowę zagrodową zlokalizowaną na działce nr [...] w L. . W zabudowie tej jest zlokalizowany budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze służące rolnictwu. Inwestor oprócz budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej posiada również budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w L.. Działka nr [...], na której planowana jest lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytki rolne klasy RIIIa o łącznej powierzchni 0,1200 ha. Starosta ustalił ponadto, że Inwestor oprócz gospodarstwa rolnego prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo – Usługowa P. B. z siedzibą w L.. Przeważająca działalność gospodarcza firmy to: roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Firma inwestora zajmuje się również sprzedażą budynków mieszkalnych w L. (W. O. – [...]). W ocenie Starosty działka nie będzie służyła do kontynuowania gospodarstwa rolnego w kolejnych latach oraz do efektywniejszego prowadzenia gospodarstwa posiadanego przez Inwestora. Inwestor jest deweloperem budowlanym, który inwestuje w budowę domów mieszkalnych z przeznaczeniem na sprzedaż. Starosta wskazał, że [...] lipca 2019 r. pod znakiem [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej dla działki [...] w L.. Zgodnie z ewidencją gruntów działka ta [...] stycznia 2020r. została sprzedana osobom fizycznym. Dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżący przeniósł pozwolenie na budowę na nowych nabywców (sprawa [...]). Starosta zwrócił uwagę, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] dokonanego w 2012 r. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Zdaniem Starosty planowane zamierzenie budowlane nie posiada cech zabudowy zagrodowej, a lokalizacja budynku mieszkalnego nie wskazuje na zamiar utworzenia zagrody lecz budowy budynku mieszkalnego. Planowane zamierzenie budowlane należy zaliczyć do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa, jeżeli obejmuje budowę budynku mieszkalnego, powinna być związana z miejscem zamieszkania konkretnego rolnika (tak WSA w Poznaniu w wyroku o sygn.. IV SA/Po 727/17). Starosta stwierdził, że wybudowanie więcej niż jednego domu w zabudowie zagrodowej na gruntach rolnych doprowadziłoby do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według Starosty planowanie na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego tworzy przesłanki do zaprzestania rolniczego wykorzystania gruntów i winny one podlegać ocenie w kategoriach wyznaczonych definicją zmiany przeznaczenia gruntów, zawartą w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. Wobec tego mają zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., które stanowią, że grunty klas III wymagają zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. W zażaleniu Inwestor podniósł, że planowana zabudowa nie tworzy nowej zabudowy zagrodowej, lecz jest rozbudową istniejącej już zabudowy zagrodowej. Żalący podkreślił, że organ pominął analizę topograficzną gospodarstwa rolnego i dokonał oceny niniejszej sprawy powierzchownie, w sposób mechaniczny powielając rozstrzygnięcie ze sprawy o sygn. OS.673.[...].39.2020.MS w ramach której Inwestorowi także odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego na działce nr [...]. Świadczy o tym omyłka pisarska w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, (strona 1), gdzie zamiast działki nr [...] błędnie wskazano, że planowane zamierzenie budowlane realizowane będzie na działce nr [...]. Żalący podniósł, że możliwe jest istnienie większej ilości budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Wskazał, że zamierzając kontynuować sprawne działanie gospodarstwa rolnego w kolejnych latach, planuje przekazać je swoim dzieciom, wyposażając je w niezbędne do tego środki materialno – techniczne m.in. w postaci wzniesionych na tym gruncie zabudowań, w tym zabudowań mieszkalnych. Inwestor podkreślił, że na działce nr [...] planowane jest wzniesienie budynku magazynowo – składowego, o czym świadczy przebieg postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy Ł. pod sygn. [...]. Rozmieszczenie poszczególnych obiektów w gospodarstwie Inwestora świadczy o rozbudowie tego gospodarstwa i rozszerzenie jego funkcji na działki nr [...] (budynek gospodarczy) oraz nr [...] (budynek mieszkalny). W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "SKO" lub "Kolegium") postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Kolegium wskazało, że jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., jeżeliby uznać, że planowany do wybudowania budynek mieszkalny wchodził będzie w skład gospodarstwa rolnego, to grunt znajdujący się pod takim budynkiem nadal będzie gruntem rolnym. To z kolei oznacza, że nie doszłoby do przeznaczenia grunt na cele nierolnicze, co powoduje, że nie byłaby wymagana decyzja ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zadaniem organu uzgadniającego powinno być zatem ustalenie, czy inwestycja, którą planuje zrealizować Skarżący (Inwestor) stanowić będzie budynek mieszkalny lub inny budynek służący wyłącznie produkcji rolniczej lub przetwórstwu rolno – spożywczemu i czy taki budynek będzie wchodził w skład gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium, z uwagi na fakt, iż Skarżący posiada już budynki mieszkalne na działkach nr [...] i nr [...] (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) budowa kolejnego budynku mieszkalnego nie powinna mieć miejsca w zabudowie zagrodowej ale poza taką zabudową. Bez znaczenia jest fakt, iż być może w nieokreślonej przyszłości dzieci wnioskodawcy zdecydują się zostać rolnikami. Jeżeli tak się stanie to być może wówczas zasadne będzie wybudowanie kolejnego budynku mieszkalnego, jednakże według stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy na dzień wydania postanowienia wskazana w zażaleniu okoliczność nie ma doniosłości prawnej. Zdaniem Kolegium nie było potrzeby przeprowadzania dowodów wskazanych w zażaleniu albowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwalał na jej rozstrzygnięcie. Bez znaczenia było twierdzenie żalącego, poparte załączonym do zażalenia szkicem, odnośnie szczegółowego umiejscowienia planowanej inwestycji. Także akta innych postępowań nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie skoro ich przedmiotem były inwestycje planowane na innych działkach. Kluczowe znaczenie w sprawie miało to, że inwestor posiada już dwa budynki mieszkalne oraz że posiada gospodarstwo rolne. W związku z tym brak jest uzasadnienia, a przynajmniej nie wynika ono ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to on podlega procedurze uzgodnienia w takim stanie, w jakim otrzymał go organ uzgadniający, by niezbędne było wybudowanie trzeciego budynku mieszkalnego w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną inwestycją a prowadzonym gospodarstwem rolnym skoro potrzeby mieszkaniowe rolnika są już zaspokojone. Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom żalącego uzgadniany projekt decyzji nie wyjaśnia dlaczego planowana inwestycja miałaby spełniać wymogi zrealizowania jej w zabudowie zagrodowej oraz czy spełniona jest przesłanka do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że taka decyzja może zostać wydana jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie wskazano np. czy spełniona została przesłanka odstąpienia od konieczności badania tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wskazana art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W skardze do Sądu P. B. wniósł o: - uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] listopada 2020 r., - na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") , zobowiązanie SKO do wydania postanowienia w przedmiocie uchylenia w całości ww. postanowienia Starosty i orzeczenie do co istoty sprawy poprzez uzgodnienie przedłożonego w tej sprawie przez Wójta Gminy Ł. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 4 pkt. 6, art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z [...] listopada 2020 roku, co doprowadziło do odebrania Skarżącemu uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością przez Skarżącego i doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające a) naruszeniu art. 77, art. 78 oraz art. 7 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez niedotrzymanie przez organ ll instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym okoliczności związanych z topografią gospodarstwa rolnego Skarżącego i rozmieszczeniem zarówno istniejących jak i planowanych budynków, a także roli jaką ma pełnić budynek planowany na działce nr [...], a w szczególności tego iż planowana inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie doprowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie, b) naruszeniu art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy Ł. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy, z istniejących w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym do uzgodnienia projektu decyzji w tej sprawie, albowiem inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie prowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie; c) naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które Organ ll instancji uznał za udowodnione, przyczyn z powodu, których odmówił mocy dowodowej innym dowodom, w szczególności z jakiego powodu nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu lokalizacji planowanej inwestycji w ramach już istniejącej zabudowy zagrodowej, co nie prowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie, d) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z [...] listopada 2020 r., co doprowadziło do odebrania Skarżącemu uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością przez Skarżącego i doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego, 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu, że planowana na działce nr [...] inwestycja doprowadzi do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy, z zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny jednoznacznie wynika, że inwestycja ta polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie doprowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie, 4) naruszenie art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z [...] listopada 2020 r., co doprowadziło do odebrania Skarżącemu uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością przez Skarżącego i doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że planowana zabudowa nie tworzy nowej zabudowy zagrodowej, lecz jest rozbudową istniejącej już zabudowy zagrodowej, która ponadto będzie rozbudowywany o budynek gospodarczy (na działce nr [...]). N. i stara zabudowa będą tworzyły integralną całość w postaci jednego zespołu zabudowań mieszkalno – gospodarczych posiadających wspólny plac. Skarżący podkreślił, że istniejący budynek mieszkalny jest nie tylko przestarzały, lecz także mało funkcjonalny, natomiast rozmieszczenie budynków na działce nr [...] uniemożliwia dokonanie jego rozbudowy. Skarżący zwrócił uwagę, że nie istnieje ograniczenie co do ilości posiadanych przez jednego rolnika budynków mieszkalnych w ramach jego zagrody. Skarżący podniósł przy tym, że błędne jest ustalenie, jakoby posiadał dwa domy mieszkalne. Skarżący jest bowiem właścicielem wyłącznie domu na działce nr [...]. Natomiast działka nr [...] nie stanowi jego własności. Skarżący wskazał także, że w treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy Ł. wyraźnie sprecyzowano, że zamierzenie budowlane będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym, a więc w obrębie siedliska położonego pod adresem L. [...]. Zatem została już dokonana (z wynikiem pozytywnym) wymagana przez Starostę analiza pozwalająca na ocenę, czy zamierzenie budowlane będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym. Skarżący potwierdził, że prowadzi wskazaną przez Organ działalność gospodarczą, zwrócił jednakże uwagę, że polega ona przede wszystkim na wykonywaniu usług budowlanych na terenie nieruchomości poszczególnych inwestorów. Ponadto lokalizacja prac, na które wskazał Starosta jest w odległości około jednego kilometra od domu mieszkalnego Skarżącego. Natomiast teren planowanej w niniejszej sprawie inwestycji przylega bezpośrednio do podwórza przed domem Skarżącego. Zdaniem Skarżącego samo prowadzenie, oprócz działalności rolniczej - działalności gospodarczej związanej z budownictwem nie może być skutkować odmową rozbudowy gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium wskazało, że informację o tym, że Skarżący posiada dwa budynki mieszkalne powzięło na podstawie treści uzasadnienia postanowienia Starosty, który jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu [oczywista pomyłka; powinno być "w zażaleniu"] Skarżący nie podnosił zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że jest właścicielem tylko jednego budynku mieszkalnego. Tym samym możliwe jest, że Skarżący przestał być właścicielem dwóch budynków mieszkalnych dopiero w ostatnim czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącego. Istotną kwestią w sprawie jest ustalenie, czy planowany przez Skarżącego (tj. Inwestora) budynek mieszkalny będzie częścią zabudowy zagrodowej w obrębie posiadanego przez Skarżącego gospodarstwa rolnego oraz czy tego ustalenia może dokonać organ uzgadniający niezależnie od treści przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w ramach postępowania uzgodnieniowego. Jak wskazuje art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Z kolei art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w punkcie 6 wskazuje, że decyzja jest wydawana po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn.. II OSK 528/18 (publ. LEX nr 2628884 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej (tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że, pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że grunt na którym ma być wzniesiona planowana inwestycja, jest gruntem klasy R IIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ochrona rolnego charakteru tego gruntu będzie zapewniona m.in. wówczas, jeżeli planowany przez Skarżącego budynek mieszkalny będzie wchodził w skład jego gospodarstwa rolnego. Wynika to z treści art. 2 ust. 3 u.o.g.r.l. zgodnie z którym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. W art. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca przyjął zatem fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 141/08, publ. CBOSA). Tego rodzaju zabudowa tworzy zabudowę zagrodową o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17 publ. CBOSA). Tak więc do zabudowy zagrodowej możliwe jest zaliczenie nie tylko budynków składających się na siedlisko, ale także rozproszonych, z tym że pozostających w obrębie jednego gospodarstwa rolnego. Siedlisko jest rodzajem zabudowy zagrodowej, posiadającym szczególną cechę: jest to mianowicie taka zabudowa zagrodowa, która jest skoncentrowana wokół jednego podwórza. Istotną cechą zabudowy zarówno rozproszonej jak też skoncentrowanej, pozwalającej ją zaliczyć do zabudowy zagrodowej jest istnienie funkcjonalnego związku tej zabudowy z gospodarstwem rolnym. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych istotne jest zatem nie tyle czy danym budynek będzie wybudowany w obrębie siedliska, ale czy dany budynek jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Taka cecha budynku pozwala go bowiem zakwalifikować do budynków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l. których wzniesienie nie pozbawia danego gruntu charakteru gruntu rolnego. Co do zasady zatem słusznie Starosta w przedmiotowej sprawie wskazywał na okoliczności poddające w wątpliwość istnienie funkcjonalnego związku planowanego budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym Skarżącego. Związek ten może nie istnieć nawet wówczas, kiedy budynek mieszkalny ma być wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego już siedliska. Z drugiej jednakże strony nie można wykluczyć takiego przypadku, kiedy inwestor – dotychczas dzielący swoje nieruchomości na mniejsze działki i przeznaczający ją pod zabudowę mieszkaniową – postanowi zmodernizować swoje siedlisko i zamieszkać w nowym domu aby kontynuować działalność rolniczą w posiadanym gospodarstwie rolnym. W przedmiotowej sprawie jednakże organ (zarówno odwoławczy jak też pierwszej instancji) z naruszeniem ciążącego na nim na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy nie zgromadziły w aktach sprawy dowodów pozwalających na dokonanie istotnych w sprawie ustaleń oraz ich weryfikację. W szczególności z akt sprawy nie wynika, czy Skarżący jest właścicielem tylko jednego czy kilku budynków mieszkalnych. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że Skarżący jest nie tylko właścicielem budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale także na działce nr [...]. W aktach sprawy nie ma też dokumentu, z którego wynikałoby, że Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Z żadnego dokumentu w aktach sprawy (w tym z mapy geodezyjnej) nie wynika, gdzie znajduje się owa działka nr [...]. Należy zwrócić przy tym uwagę, że wyszukiwarka działek geodezyjnych w publicznie dostępnym portalu [...] wskazuje, że taka działka w obrębie L. (tj. działka o identyfikatorze 041506_2.0006.100/34 - właściwym dla tego obrębu) w ogóle nie istnieje. W aktach sprawy brak też kopii dokumentów potwierdzających przytaczane przez Starostę okoliczności, tj. że Skarżący dzieli swoje grunty na mniejsze działki, uzyskał już wcześniej pozwolenie na budowę domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na jednej z wydzielonym działek i następnie sprzedał tak wydzieloną nieruchomość oraz przeniósł na nowego właściciela ww. pozwolenie na budowę. Okoliczności te są istotne dla sprawy i mogą zaważyć na ustaleniu, czy obecnie planowane budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym Skarżącego. Brak dowodów w aktach sprawy powoduje jednak, że te twierdzenia organu nie poddają się kontroli. Wadliwe jest przy tym stanowisko Kolegium, że może ono ustalać stan faktyczny w oparciu o twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ istotą zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 304/20, wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. II GSK 2056/18, publ. CBOSA). Należy zauważyć, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, zobowiązanym do własnej analizy zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r. sygn. II OSK 3040/17, LEX nr 3065820). Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji poprzedzające rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być w takiej sytuacji uznane za dokument urzędowy, stanowiący dowód w sprawie w tym znaczeniu, że jest on źródłem ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego. Dokument zawierający rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest dowodem na to kto, kiedy i jakiego dokonał rozstrzygnięcia (jako organ pierwszej instancji), jak też dowodem na to, jaki miał pogląd na stan faktyczny i prawny sprawy. Nie jest to natomiast dowód na to, jaki jest stan faktyczny sprawy. Kolegium jako organ odwoławczy samo ma ustalić, jaki jest stan faktyczny sprawy w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Przyjęcie prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu (i w odpowiedzi na skargę) poglądu Kolegium prowadziłoby do stwierdzenia, że tylko organ pierwszej instancji ustala stan faktyczny. Jest to pogląd niemający oparcia w przepisach k.p.a. Nie należy przy tym mylić obowiązku samodzielnego ustalenia przez organ odwoławczy jaki jest stan faktyczny sprawy z ograniczonym obowiązkiem tegoż organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego (por. art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy zauważyć, że Kolegium odniosło się do podnoszonych w zażaleniu wniosków dowodowych i argumentów co do szczegółowego umiejscowienia planowanej inwestycji stwierdzając, że nie mają one znaczenia, gdyż potrzeby mieszkaniowe rolnika (tj. Skarżącego) są zaspokojone, skoro Skarżący posiada już budynek mieszkalny. Niewątpliwie stan technicznych tego budynku (wiek budynku, ilość i powierzchnia pomieszczeń w budynku, ich standard), ewentualny brak możliwości jego rozbudowy – może mieć znaczenie w kontekście wielkości rodziny Skarżącego. Te okoliczności jednakże zostały podniesione dopiero w skardze. Ani z treści zażalenia ani z żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie bądź przedstawianych przez Skarżącego organom nie wynikało, że istnieje potrzeba wzniesienia nowego budynku mieszkalnego w miejsce starego, zużytego lub nieodpowiedniego w stosunku do już istniejących (a nie przyszłych i nieokreślonych) potrzeb mieszkaniowych rolnika. W tym zatem zakresie nie można zarzucić organom naruszenia prawa – co nie wyklucza zbadania tych okoliczności w ponownym postępowaniu. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że mogły doprowadzić do ustalenia, że planowany budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Oznaczałoby to, że jego wzniesienie nie zmieni charakteru gruntu tj. nadal będzie to grunt rolny w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. W konsekwencji nie doszłoby do zmiany przeznaczenia chronionego gruntu rolnego na cele nierolnicze. Niezasadne jest natomiast stanowisko Skarżącego, że skoro w treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy Ł. wyraźnie sprecyzował, że zamierzenie budowlane będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym, a więc w obrębie siedliska położonego pod adresem L. [...], to dokonana już została ocena, iż zamierzenie budowlane będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym. Należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska Skarżącego czyniłaby zbędnym wydanie postanowienia uzgadniającego przez starostę. Jeżeli bowiem wójt poprzez wskazanie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wiążąco rozstrzygałby, że planowana zabudowa jest zabudową mieszkalną, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. (zabudową zagrodową) – to tym samym przesądzałby, że nie dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dodatkowa wypowiedź starosty w takim przypadku byłaby zbędna. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie niemożność zastępowania przez starostę (organ uzgadniający) organu wydającego decyzję kończąca sprawę tj. decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn.. II OSK 1867/20 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2021 r. sygn.. II SA/Bd 225/21) może dotyczyć zakresu, w jakim ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy; nie rozciąga się jednakże na ocenę charakteru zabudowy, która to ocena decyduje o potrzebie bądź braku potrzeby ochrony gruntów rolnych. Prowadziłoby to bowiem do tego, że to wójt – a nie starosta – dokonywałby w istocie oceny w zakresie ochrony gruntów rolnych. Tymczasem ustawodawca wyraźnie powierzył tą materię staroście – o czym świadczy zarówno treść art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. (zgodnie z którym "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta") jak też wyraźny wymóg uzgodnienia przez organ mający wydać decyzję o warunkach zabudowy projektu tej decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Trzeba zauważyć, że w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych ma być uzgadniana decyzja wydawana "w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne" - a nie tylko decyzja, która zdaniem organu wydającego decyzję kończącą sprawę jest decyzją wydawaną "w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, które mają być przeznaczone na cele nierolne". Kwalifikowanie danego budynku jako należącego do zabudowy zagrodowej, wymienionej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma znacznie dla wójta jako organu oceniającego, czy w przedmiotowej sprawie będzie konieczne badanie zachowania warunku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Do Wójta należy zatem ocena, czy zabudowa zagrodowa przynależy do gospodarstwa rolnego o określonej wielkości. To bowiem (tj. wielkość gospodarstwa rolnego inwestora w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie) przesądza o sposobie rozstrzygania przez wójta w zakresie kompetencji przypisanej mu przez ustawodawcę. Natomiast ocena, czy w ogóle mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych a tym samym budynkami niezmieniającymi rolnego charakteru gruntu (tj. budynkami wchodzącymi w skład "zabudowy zagrodowej", którego to pojęcia ustawodawca w przepisach u.o.g.r.l. w ogóle nie używa) – należy do starosty, jako że ocena ta przesądza o sposobie rozstrzygania przez starostę w zakresie przypisanej mu przez ustawodawcę kompetencji tj. odnośnie ochrony gruntów rolnych. Tak więc jeżeli inwestor twierdzi w swoim wniosku, że będzie wznosił zabudowę zagrodową – to wójt winien sprawdzić, czy gospodarstwo rolne, w którym ma być wzniesiona owa zabudowa ma powierzchnię przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Natomiast weryfikacją twierdzenia inwestora, że planowana przez niego zabudowa jest istotnie zabudową zagrodową (tj. zabudową o cechach opisanych w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.) – należy do starosty. Z istoty uzgodnienia wynika, że to wójt jest związany oceną dokonaną przez starostę, a nie odwrotnie. Należy przy tym zauważyć, że to starosta, jako organ zarówno prowadzący ewidencję gruntów i budynków jak też będący organem wydającym pozwolenia na budowę – ma lepszą możliwość zorientowania się co do przeznaczenia i wykorzystania poszczególnych gruntów (działek ewidencyjnych) i budynków na cele budowlane, niekoniecznie związane z rolnictwem (czego przejawem są twierdzenia Starosty o historii wykorzystywania gruntów przez Skarżącego w niniejszej sprawie). Wójt natomiast – jako organ właściwy do spraw podatku rolnego prowadzący ewidencję nieruchomości także na potrzeby tego podatku (art. 7a ustawy z dnia [...] stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych) – ma lepszą możliwość zorientowania się, czy dane nieruchomości stanowią gospodarstwo rolne i jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie (por. np. zarządzenie Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2019 r. nr [...], [...]2019/4.pdf). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty (w szczególności decyzje administracyjne) pozwalające na zweryfikowanie jego twierdzenia co do wcześniejszego uzyskania przez Skarżącego pozwolenia (pozwoleń) na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej i przeniesienia tego pozwolenia oraz stosownej przez Skarżącego praktyki podziału gruntów gospodarstwa rolnego na mniejsze działki i wznoszenia na nich kolejnych budynków mieszkalnych. Organ winien także uzupełnić akta sprawy o dowody na okoliczność w jaki sposób dotychczas są zaspakajane potrzeby mieszkaniowe Skarżącego i jego rodziny, w szczególności dowody dotyczące stanu budynku jak też stanu osobowego rodziny Skarżącego. Organ winien także odnieść się do wniosków dowodowych Skarżącego. Mając na względzie, że w sprawie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego postępowania a wadliwość rozstrzygnięcia nie polega na naruszeniu prawa materialnego, lecz na naruszeniu przepisów postępowania – Sąd nie uwzględnił żądania Skarżącego wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wobec braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.