I SA/Kr 914/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją z dnia 19 maja 2021 r. znak: [...] odmówił Ł. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał na § 10 ust. 2a pkt 2 oraz § 11 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 i wyjaśnił, że zgodnie z danymi w rejestrze REGON, jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r. wnioskodawca wskazał działalność oznaczoną numerem PKD 95.12.Z. W związku z powyższym, nie przysługuje mu prawo do przedmiotowego zwolnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ł. P. zarzucił naruszenie: - art. 15zs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez błędne przyjęcie, że będąc płatnikiem składek prowadził na dzień 31 marca 2021 r. działalność przeważającą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD 2007) numerem PKD 95.12, tj. naprawa i konserwacja sprzętu (tele)komunikacyjnego, podczas, gdy w rzeczywistości około 99% jego przychodów generowane było z działalności określonej kodem PKD 47.42.Z, tj. sprzedaż detaliczna sprzętu telekomunikacyjnego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach (objętą zakresem ustawy COVID), a brak wskazania, iż jest to działalność przeważająca wynikała jedynie z zaniedbania, - art. 7, i art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, polegające na ustaleniu przez stronę przeciwną przedmiotu przeważającej działalności jedynie w oparciu o dane wynikające z rejestru REGON, które nie odpowiadają działalności przeważającej zarówno w dniu 31 marca 2021 r., jak i w okresie wcześniejszym. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego załączonego do skargi, tj. zastawiania przychodów za lata 2018-2020. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzanie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 6 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawy została rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie były: przepis art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19") i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek epidemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371, powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r.). Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Zgodnie z § 10 ust. 2a rozporządzenia RM, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, 2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiając skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. przyjął, że "jak ustaliliśmy zgodnie z danymi w rejestrze REGON jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31.03.2021 r. wskazuje Pan działalność oznaczoną numerem PKD 95.12.Z". Uzasadnienie przedmiotowej decyzji sprowadza się w zasadzie do tego jednego stwierdzenia. Natomiast skarżący wskazywał, że w rzeczywistości około 99% jego przychodów generowane było z działalności określonej kodem PKD 47.42. Z tj. sprzedaż detaliczna sprzętu telekomunikacyjnego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach (objęta przepisami COVID-19) o czym ma świadczyć zestawienie przychodów skarżącego za lata 2018-2020 załączone do skargi. Według skarżącego brak wskazania, że jest to działalność przeważająca wynikała jedynie z zaniedbania. W ocenie Sądu powyższa decyzja podlega uchyleniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy także z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy na wadliwość wydanej decyzji, która de facto nie zawiera żadnego uzasadnienia. Powyższe uchybienie proceduralne, które skutkowało tym, że pełne uzasadnienia rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami. Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób uzasadnienia, jego wyjątkowa lakoniczność i schematyzm nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań ZUS. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że gdyby nawet Sąd chciał zastąpić ZUS i sporządzić prawidłowe uzasadnienia, to nie mógłby tego uczynić z uwagi na niekompletność akt przesłanych przez ZUS. Zważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt: I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt: I GSK 463/13, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Z tego względu, jeżeli akta nadesłane przez organ są niepełne, to obowiązkiem sądu jest podjęcie czynności zmierzających do należytego skompletowania dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję oparł się na szczątkowych aktach, na które składają się li tylko wniosek skarżącego RDZ-B7 z dnia 6 maja 2021 r. o zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2021 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia 19 maja 2021 r. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ "takich" akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych, które były niezbędne jako podstawa faktyczna do wydania przez ZUS decyzji z dnia 19 maja 2021 r. W aktach brak jest podstawowego dokumentu, który przecież stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia, co wynika z jednozdaniowego uzasadnienia, a mianowicie wypis z rejestru REGON. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Wskazania, co do dalszego postępowania, które ZUS winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez ZUS całości akt sprawy, a następnie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie normy prawa materialnego oraz zawarcie końcowych konkluzji w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. prawnej. Z omówionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a.