II GSK 3425/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1009/15 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1009/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w punkcie drugim, zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: ZWITD) przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy L. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] L. C. Kontrolą objęto okres od 4 marca 2014 r. do 4 marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ZWITD nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 4.100 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących: skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 5.1, lp. 5.3, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128; dalej: rozporządzenie MT z dnia 23 sierpnia 2007 r.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do naruszenia opisanego w lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d., organ II instancji stwierdził, że analiza okazanych plików cyfrowych, wczytanych z cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] wykazała, że okazane pliki zostały wczytane w dniu 23 grudnia 2014 r. oraz 19 września 2014 r. Z uwagi na powyższe GITD stwierdził, że przedsiębiorca nie dochował obowiązku wczytania danych z tachografu cyfrowego co najmniej raz na 90 dni, tj. do dnia 18 grudnia 2014 r. Z tego powodu organ za zasadne uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia lp. 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Analizując naruszenie opisane w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., dotyczące obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, organ II instancji stwierdził, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku terminowego wczytania danych z kart kierowców, tj. co 28 dni. Z uwagi na powyższe GITD za zasadne uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 (6x500) zł z tytułu naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., GITD wyjaśnił, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 r. z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE Nr L 168 z dnia 2 lipca 2010 r., s.16; dalej: rozporządzenie nr 581/2010) określa maksymalne okresy wczytywania danych. Obowiązujący natomiast art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii) rozporządzenia nr 561/2006 daje Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Powyższe zostało zrealizowane przez § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. Z treści tego przepisu GITD wywiódł obowiązek wczytywania danych co najmniej raz na 28 dni kalendarzowych, a więc częściej niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia nr 581/2010. Zdaniem organu, przepisy rozporządzenia nr 581/2010 miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiło dłuższe okresy wczytywania danych. Na powyższą decyzję L. C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 r. został właściwie zinterpretowany a następnie zastosowany przez organy orzekające w sprawie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że maksymalne okresy wczytywania danych z tachografów i kart kierowców uregulowane są zarówno w rozporządzeniu nr 581/2010 r., jak i rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. i przepisy obu tych aktów powinny być przez organ wzięte pod uwagę w sprawie przy ustalaniu dochowania przez skarżącego wynikających z nich wymogów co do częstotliwości wczytywania danych, co - z uwagi na treść pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 r. - wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dni "zarejestrowanej działalności". Skład orzekający Sądu I instancji w kwestii interpretacji pojęcia "zarejestrowana działalność" podzielił przy tym pogląd, że chodzi o dni zarejestrowanej działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca prowadzi pojazd. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o uwzględnienie wyłącznie dni zarejestrowanych danych na karcie kierowcy, co wynika również z art. 10 ust. 5 lit.a-i rozporządzenia nr 561/2006, w którym określono obowiązki przedsiębiorstw transportowych w przedmiocie wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organowi uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację Sądu oraz uzupełnić materiał dowodowy w podanym powyżej zakresie, dokonując ustaleń, czy prawidłowo w oparciu o przedstawione przez przedsiębiorcę dokumenty dokonano obliczeń w zakresie wymaganego okresu do pobierania danych z karty kierowcy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., uwzględniając wynikające z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji rozumienie dni zarejestrowanej działalności na wczytanie danych. W skardze kasacyjnej GITD, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, gdyż dla stwierdzonego naruszenia, w postaci uchybienia obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego, zasadnym było przyjęcie jedynie dni zarejestrowanej działalności, w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 r., to jest wyłącznie dni, w których kierowca prowadził pojazd, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu skarżącego. Organ wyjaśnił, bowiem przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną, wskazując, że rozporządzenie nr 581/2010, określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit.a rozporządzenia nr 561/2006, daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji, natomiast wśród podstaw prawnych dla obu naruszeń - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - podano przepisy rozporządzenia nr 581/2010; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest, art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180. poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., poprzez ich niezastosowanie, na które przepisy powoływał się organ administracji, i z których wynika, w jakich okresach dane te winny być wczytywane. W związku z powyższymi zarzutami GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a w przypadku jej uwzględnienia, o obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji - określone art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku - wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna - oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania jak i na naruszeniu przepisów prawa materialnego - nie jest uzasadniona. Postawiony Sądowi I instancji w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - przez mylne stwierdzenie, że organy nie wyjaśniły wszystkich elementów stanu faktycznego - powiązano z zarzutem błędnej wykładni przepisów dotyczących obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego, a w następstwie z zarzutem niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) przepisów prawa materialnego (pkt 2 skargi kasacyjnej). W związku z tym w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Ocena przez Sąd I instancji, czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) wymagała przede wszystkim rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decydują zaś prawidłowo wyznaczone i prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być natomiast oceniane, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony w sposób prawidłowy. W świetle stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji i wobec podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, istota sporu wymaga odpowiedzi na pytanie, czy przy ustalaniu częstotliwości wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy - celem oceny spełnienia obowiązku określonego przez polskiego prawodawcę przepisami rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. - należy uwzględniać również unormowania wynikające z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Dla rozważenia tej kwestii zasadne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a ppkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Z art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia nr 561/2006 wynika natomiast, że Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Z kolei według art. 1 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. W myśl rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. - wydanego na podstawie art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych - podmiot pobiera dane z tachografu cyfrowego co najmniej raz na 90 dni (§ 3 ust.1 pkt 1) a dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni (§ 4 ust. 1 pkt 1). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że przy wykładni wspomnianych przepisów należy wziąć pod uwagę pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 581/2006, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. W konsekwencji WSA trafnie wywiódł, że § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. należy wykładać w związku z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, co oznacza, że przy ocenie, czy dany podmiot pobierał dane z tachografu i dane karty kierowcy co najmniej - odpowiednio - raz na 90 i raz na 28 dni, należy uwzględniać tylko dni zarejestrowanej działalności. Kwestia wykładni pojęcia "dni zarejestrowanej działalności" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. i powołane tam orzeczenia). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że "dniami zarejestrowanej działalności" (pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. W tym stanie rzeczy - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ wnoszący skargę kasacyjną - Sąd I instancji zasadnie wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem ustaleń co do częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców a w konsekwencji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ocena prawidłowości zastosowania powołanych w sprawie norm prawa materialnego jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.