II OSK 1332/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia WSA del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 865/10 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 865/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego; w punkcie I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie II. określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, w punkcie III. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873ze zm.) projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji – ze względu na istotne naruszenia prawa. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego zapis § 3 przedmiotowej uchwały, w którym przewidziano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i w sposób istotny narusza prawo. Organ nadzoru wyjaśnił, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych uregulowany jest w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), a art. 13 tej ustawy zawiera enumeratywny katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dokonując zaś interpretacji pojęcia "akty prawa miejscowego" należy w szczególności mieć na uwadze przepisy Konstytucji i uwzględnić uwagi doktryny i orzecznictwa. Wskazując na powyższe, uwzględniając przepis art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP Wojewoda stwierdził, że przyjęta przez Radę Miejską w W. uchwała nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a nosi raczej cechy aktu kierownictwa wewnętrznego. W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały, która podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina W. zarzuciła naruszenie § 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w W. nie podlega ogłaszaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, gdyż nie stanowi prawa miejscowego. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że eliminacja § 3 uchwały powoduje, że akt ten nie zawiera przepisu o terminie jej wejścia w życie i nie może on "zaistnieć". Zgodnie zaś z zasadami techniki prawodawczej akt normatywny wymaga zapisu o jego wejściu w życie, brak jest bowiem podstaw ku temu, by domniemywać, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W ocenie skarżącej Gminy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest bowiem aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który podjęto na podstawie wyraźnej ustawowej delegacji (art. 5 ust. 5 ustawy o organizacjach pożytku publicznego), jej adresatem jest określony rodzajowo zbiór podmiotów zewnętrznych wobec gminy i jej niepodporządkowanych, uchwała ta odnosi się do sfery uprawnień tych podmiotów i uchwała ma zastosowanie nie jednorazowe, lecz w każdym przypadku wystąpienia określonych przesłanek. Skarżąca powołała również analogiczny przepis art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 2 stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Takie zaś uchwały są przez organy nadzoru traktowane jako prawo miejscowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że unieważnienie § 3 przedmiotowej uchwały nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a jedynie obliguje organ stanowiący gminy do ponownego uregulowania tej kwestii. Wojewoda ponownie podkreślił, że przedmiotowej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego, żaden bowiem z przepisów tej uchwały nie zawiera norm kierowanych do podmiotów zewnętrznych. W § 1 uchwały określono przedmiot konsultacji, w § 2 podmioty, z którymi mogą być one prowadzone, w § 3 zagadnienie ogłoszenia konsultacji, w § 4 obowiązek sporządzenia protokołu, w § 5 podany został termin wyrażenia opinii, a w § 6 sposób przekazywania i rozpatrywania uwag i opinii przez Urząd Miasta i Gminy W. Podmioty uczestniczące w konsultacji nie są więc adresatami żadnej normy zamieszczonej w przepisach przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną wskazując, iż błędnym jest stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyjaśniając w pierwszej kolejności pojęcie aktu prawa miejscowego Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu uregulowania uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. mają charakter abstrakcyjny, generalny, o czym świadczy §2, §3, §5, §6 pkt 3, §7 Regulaminu. Uchwała ta zawiera normy określające podmioty, z którymi winno dokonywać się konsultacji przy pomocy nazwy rodzajowej (organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego). Uchwała zatem nie określa sytuacji konkretnego adresata, ale wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. Stanowi o formie konsultacji, trybie jej przeprowadzenia, wskazuje na uprawnienia uczestników do składania opinii i uwag. Wskazane postanowienia uchwały określają zarówno sytuację podmiotów, z którymi winno się dokonywać konsultacji, jak i tryb postępowania organu. To z postanowień uchwały organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się, że konsultacje odbywać będą się poprzez publikacje projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, iż w zależności od potrzeb mogą być wykorzystane także inne wymienione w uchwale formy publikacji. Akt ten określa organ uprawniony do ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji, a także informację co do sposobu w jaki ogłoszenie to będzie podane do wiadomości wraz z aktem podlegającym zaopiniowaniu. Z jego postanowień organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się o sposobie i terminie ujawnienia wyników konsultacji, które zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w W., a także o tym, iż na ważność konsultacji nie ma wpływu liczba podmiotów biorących udział w konsultacjach. W ocenie Sądu I instancji kontrolowana uchwała odpowiada w swej treści postanowieniom art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego. Nie sposób przyjąć, by podjęta zgodnie z tym przepisem uchwała, regulując szczegółowy sposób konsultacji z określonymi podmiotami, nie odnosiła się także i do tych podmiotów. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, iż sporna uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. mając charakter aktu prawa miejscowego podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego zgodnie z art. 4 ust.1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Rada prawidłowo w § 3 uchwały zawarła zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Wojewoda zatem orzekając o nieważności powołanej uchwały dopuścił się naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego, a także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Orzeczenie o wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy, na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w szczególności zaś przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wskazano, że stanowiący podstawę uchwały Rady Miejskiej w W. art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera dyspozycji publikacji przyjętej przez radę gminy uchwały, podobnie zresztą jak art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W ocenie Wojewody nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa uchwała "jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze organu, który go ustanowił". W Regulaminie sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi nie zamieszczono bowiem żadnych norm obowiązujących adresatów zewnętrznych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty zmierzają do wykazania, iż uchwała organu stanowiącego gminy podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wymaga dla swej ważności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z przepisów Konstytucji – art. 87 ust. 2 i art. 94 oraz przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z treści art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Przepis ten zatem zawiera upoważnienie ustawowe dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych w formie uchwały. Wskazać przy tym należy, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nieokreślenie przez ustawodawcę w powołanym przepisie art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie charakteru uchwały rady gminy nie wyklucza traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. Za podstawę do ustalenia charakteru takiej uchwały należy wtedy przyjąć, poza art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl których aktem prawa miejscowego rady gminy jest akt wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy. O zakwalifikowaniu danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym będzie również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Kryterium powyższemu odpowiada zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała Rady Miejskiej w W. dotycząca sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i pomiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zawiera ona normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmując swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale, a więc wszystkich organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, działających na rzecz mieszkańców Miasta Gminy W. Oznacza to, iż uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. Tak określony prawny charakter uchwały oznacza, że warunkiem jej obowiązywania było opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy.