III SA/Kr 570/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Ł. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez dalszego biegu postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu Ł. C. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). UZASADNIENIE Rektor Uniwersytetu decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r., działając na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 226 ust. 2 pkt 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.) oraz § 17 ust. 5 Statutu Uniwersytetu, obowiązującego od dnia 1 października 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku Ł. C., prof., w przedmiocie nadania mu uprawnień doktora habilitowanego – postanowił odmówić nadania uprawnień. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 7 września 2020 r. wpłynął do Rektora udokumentowany wniosek od dra Ł. C., prof. U, o skorzystanie z przywileju, jaki Ustawa o Szkolnictwie Wyższym i Nauce przewiduje w art. 226 ust. 1 i n. Po zapoznaniu się z jego treścią i dołączonym materiałem dowodowym z dokumentów, wniosek ten został przekazany w trybie § 35 ust. 1 pkt 3 Statutu U Przewodniczącemu Rady Dyscypliny Nauki o Polityce i Administracji, celem uzyskania opinii właściwej dla wnioskodawcy Rady w tym zakresie (jako Organowi Kolegialnemu Uczelni). Na posiedzeniu Rady w dniu 10 grudnia 2020 r. wniosek został zaopiniowany negatywnie – stosunkiem głosów (na 14 uprawnionych, 11 osób obecnych): 0 "za", 9 "przeciw", 2 "wstrzymujące". Po zapoznaniu się z wyciągiem z protokołu obrad Rady z dnia 10 grudnia 2020 r. i ponownej weryfikacji wniosku Rektor doszedł do przekonania, iż w rzeczy samej wnioskodawca nie wypełnił kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 226 ust. 1 Ustawy PSZWiN, w szczególności brak jest po jego stronie znaczących osiągnięć naukowych. Organ dodał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone pod rządem poprzedniego stanu prawnego (tożsamego z aktualnym) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2012 r., II SA/Wa 114/12, iż decyzja rektora, o której mowa w art. 226 ust. 2 pkt 1 PSZWiN, nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz aktem wewnętrznym rektora uczelni, wchodzącym w zakres władztwa zakładowego. Stanowisko to – na tle aktualnego stanu prawnego podziela doktryna (T. Jędrzejewski (w:) Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. J. Woźnicki, Warszawa 2019, art. 226, s. 595). Z treści normy art. 226 ust. 3 w zw. z ust. 2 PSZWiN wynika wprost, iż tylko decyzję pozytywną właściwy organ przekazuje Radzie Doskonałości Naukowej. Zatem od decyzji rektora nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Ł. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku Ł. C. – odwołując się do rozważań doktryny dotyczących pojęcia decyzji administracyjnej – zaprezentował pogląd, że decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia [...] 2021 r. ma znamiona takiej właśnie decyzji. Rektor Uniwersytetu decyzją nr [...] z dnia 22 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 226 ust. 2 pkt 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.), § 16 ust. 5 Statutu Uniwersytetu, obowiązującego od dnia 1 października 2019 r., oraz § 4 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 8 Regulaminu Organizacyjnego Uniwersytetu po rozpatrzeniu pisma dra Ł. C., prof. U, z dnia 9 lutego 2021 r., zatytułowanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowił pozostawić pismo bez dalszego biegu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko, że decyzja rektora, o której mowa w art. 226 ust. 2 pkt 1 PSZWiN, nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. W tej sytuacji na zasadzie powołanych w komparycji przepisów prawa (zwłaszcza wewnętrznego) – postanowiono pozostawić przedmiotowe pismo, mylnie nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – bez dalszego biegu. Pismem z dnia 24 marca 2021 r. Ł. C. wniósł skargę "na decyzję Rektora z dnia 22 lutego 2021 roku (nr [...]), (...) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] 2021 roku (nr [...]) o odmowie nadania uprawnień doktora habilitowanego". Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) podjęcie decyzji naruszającej interes prawny w zakresie prawa indywidualnego skarżącego, dotyczącego uprawnienia wynikającego z art. 226 ust. 1 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85), co wynika z braku rzetelnej i właściwej oceny dorobku naukowego skarżącego w przedmiocie wyżej wspomnianej decyzji; 2) naruszenie interesu prawnego stanowiąc, że zaskarżona decyzja "nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów KPA, lecz aktem wewnętrznym rektora uczelni, wchodzącym w zakres władztwa zakładowego" jako decyzja arbitralna Rektora w zakresie prawa indywidualnego bez możliwości weryfikacji przez niezależny organ. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] w związku z decyzją nr [...] z powodu wskazanych naruszeń oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg swojej kariery naukowej oraz dorobek naukowy, a także zaprezentował pogląd, że decyzja podjęta na podstawie art. 226 ust. 1 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jest decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie organu, przedmiotowa sprawa znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego. Obie decyzje Rektora są aktami prawa zakładowego (wewnętrznego), nie obejmuje ich zatem dyspozycja normy art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja wspomnianej przesłanki musiała polegać przede wszystkim na rozważeniu, czy zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnątrzzakładowym, wydawanym w relacjach między organem zakładu a użytkownikiem zakładu tudzież osobą w nim zatrudnioną. Inaczej rzecz ujmując, art. 226 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 478 ze zm., dalej "ustawa") nie kreuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Między pojęciem decyzji administracyjnej a pojęciem sprawy administracyjnej istnieje nierozerwalny związek – wszak to właśnie decyzja ma sprawę rozstrzygać co do istoty. Rysują się w związku z tym dwa alternatywne sposoby rozumowania: można definiować pojęcie sprawy za pomocą pojęcia decyzji (ze sprawą administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy prawo przedmiotowe przewiduje wydanie decyzji administracyjnej), ale można też postąpić odwrotnie tzn. definiować pojęcie decyzji za pomocą pojęcia sprawy (decyzja administracyjna to akt rozstrzygający sprawę administracyjną). Przyjmując pierwszy punkt widzenia akcentuje się, że decyzja administracyjna to oświadczenie woli organu administracji – akt administracyjny władczy (autorytatywny), jednostronny, podwójnie konkretny, skierowany do podmiotu zewnętrznego i konkretyzujący jego prawa i obowiązki (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 374-375). Z kolei przyjmując drugi punkt widzenia wskazuje się, że: "Jeżeli (...) ustawodawca zawarł w normie prawnej minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to już wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji administracyjnej. Nie musi on zatem ani wyraźnie formułować potrzeby zastosowania właśnie tej formy ani nawet nazywać jej »decyzją«, choć oczywiście dla jasności regulacji i dla zachowania porządku terminologicznego takie wyraźne uregulowanie jest potrzebne" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, s. 134-135). Zasadnicza trudność polega tu na tym, że ani pojęcie decyzji administracyjnej, ani pojęcie sprawy administracyjnej – nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Definicje doktrynalne w założeniu są zaś zorientowane na przybliżony obraz odnośnych pojęć. Mogą tworzyć tylko pewien ich wzorzec, który trzeba skonfrontować z konkretnymi uregulowaniami. W tej sytuacji bardzo ważne i praktycznie pomocne są wskazywane również w doktrynie kryteria negatywne – tj. takie, których spełnienie powoduje, że dany akt, mimo pewnych podobieństw do decyzji administracyjnej, w istocie nią nie jest. W tym kontekście wyróżnia się tzw. układy szczególne – ich cechą rozpoznawczą jest norma, która "nie posiada którejś z cech niezbędnych do tego, by jej konkretyzacja przebiegała w sposób standardowy, w postępowaniu jurysdykcyjnym" (T. Woś, tamże, s. 53). Do "układów szczególnych" w powyższym rozumieniu zalicza się władztwo zakładowe, w ramach którego wydawane są różnego rodzaju akty, także o charakterze indywidulanym. "Na ogół tylko niektóre z nich (przede wszystkim akt niedopuszczenia do korzystania z usług zakładu – np. nieprzyjęcia na studia oraz wykluczenia z grona użytkowników zakładu, np. skreślenia z listy studentów) są w doktrynie i orzecznictwie traktowane jako decyzje administracyjne i podlegają regułom postępowania jurysdykcyjnego. W pozostałym zakresie akty i czynności organów zakładów administracyjnych – w przypadku braku postanowień szczególnych w ustawach regulujących podstawy działalności poszczególnych rodzajów zakładów administracyjnych – nie są wydawane (dokonywane) w sformalizowanej procedurze jurysdykcyjnej" (T. Woś, tamże, s. 58). Zgodnie z art. 226 ustawy: "1. Osoba, która uzyskała stopień doktora w Rzeczypospolitej Polskiej lub za granicą, może nabyć uprawnienia równoważne uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego w danej dyscyplinie, jeżeli podczas pracy w innym państwie przez co najmniej 5 lat kierowała samodzielnie zespołami badawczymi, posiada znaczące osiągnięcia naukowe oraz jest zatrudniona w podmiocie habilitującym posiadającym uprawnienia do nadawania stopnia doktora habilitowanego w tej dyscyplinie na stanowisku profesora uczelni albo profesora instytutu w instytucie PAN lub instytucie badawczym, albo profesora w instytucie międzynarodowym. 2. Decyzję w sprawie nabycia uprawnień wydaje w stosunku do osoby zatrudnionej w: 1) uczelni – rektor; 2) instytucie PAN, instytucie badawczym albo instytucie międzynarodowym – dyrektor instytutu. 3. Organ, o którym mowa w ust. 2, przekazuje RDN decyzję wraz z opisem kariery zawodowej i wykazem osiągnięć danej osoby. 4. Nabycie uprawnień następuje po upływie 4 miesięcy od dnia otrzymania przez RDN decyzji, o której mowa w ust. 2, jeżeli w tym okresie RDN w drodze decyzji administracyjnej nie wyrazi sprzeciwu i nie uchyli tej decyzji. 5. Na decyzję RDN przysługuje skarga do sądu administracyjnego. 6. Osobie, która nabyła uprawnienia równoważne uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego, przysługują uprawnienia doktora habilitowanego wynikające z tej ustawy". Zauważyć warto, że w istocie tożsamy przepis znajdował się w obowiązującej wcześniej ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (art. 21a) – toteż można odwołać się do poglądów prezentowanych na gruncie ówczesnego stanu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, że decyzja rektora uczelni w sprawie nadania uprawnień doktora habilitowanego nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym. Oprócz orzecznictwa powołanego przez organ, można wskazać na komentarz H. Izdebskiego do art. 226 ustawy (LEX/el), w którym wskazano, iż "przyjmuje się, że nie jest to decyzja administracyjna, lecz szczególny akt władztwa zakładowego". Również T. Jędrzejewski podkreśla, że "rozstrzygnięcie zarówno rektora, jak też dyrektora instytutu w tym zakresie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a jest jedynie aktem władztwa zakładowego" (komentarz do art. 226 ustawy, LEX/el.). Nieco inny pogląd w tej mierze prezentuje M. Sieniuć (Charakter prawny decyzji rektora szkoły wyższej w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2/2014, s. 55 i n.), jednak w konkluzjach swoich rozważań również przyznaje, że wnioskodawcy nie przysługują żadne środki prawne od decyzji negatywnej rektora (ich ewentualne wprowadzenie wymagałoby zmiany przepisów). Zdaniem Sądu, argumenty przemawiające przeciwko uznaniu decyzji rektora uczelni w sprawie nadania uprawnień doktora habilitowanego za decyzję administracyjną – są niepodważalne. Przede wszystkim nader wyraźna i sugestywna jest poczyniona przez ustawodawcę w odnośnym przepisie dystynkcja miedzy "decyzją" (ust. 2) i "decyzją administracyjną" (ust. 4). Trudno o bardziej jednoznaczne i wyraźne ujawnienie woli prawodawcy. Na marginesie warto zauważyć, że samo określenie "decyzja" (bez przymiotnika "administracyjna") jest też czytelnym nawiązaniem do terminologii powszechnie stosowanej w statutach i regulaminach uczelni. Przyjmuje się w nich bowiem, że jedną z postaci aktów wewnątrzuczelnianych jest właśnie "decyzja", która – w przeciwieństwie do uchwał i zarządzeń – dotyczy spraw indywidualnych (na takie postanowienia statutowe i regulaminowe powołał się organ). Decyzja rektora uczelni w sprawie nadania uprawnień doktora habilitowanego jest zatem decyzją w rozumieniu statutowym i regulaminowym, a nie decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Na wewnętrzny charakter decyzji rektora uczelni w sprawie nadania uprawnień doktora habilitowanego i wewnętrzny charakter sprawy powstającej na gruncie art. 226 ustawy wskazuje też bardzo silny i nierozerwalny związek owych uprawnień z zatrudnieniem w uczelni (zakładzie administracyjnym). Mogą one być nadane wyłącznie osobie pozostającej w określonej zależności z uczelnią. Nie jest to zatem możność dostępna dla każdego – nie jest to możność dostępna dla osoby spoza uczelni. Regulacja z art. 226 ustawy nie ogranicza przy tym przysługującej każdemu, kto spełnia określone kryteria, możności ubiegania się o nadanie stopnia doktora habilitowanego w powszechnie obowiązującym trybie. Wobec braku sprawy podlagającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i wobec działania organu w sferze wewnętrznej (zakładowej) Sąd nie był władny rozważać legalności zaskarżonego aktu ani nawet rekonstruować jego pełnej treści, w szczególności Sąd nie mógł się odnosić do supozycji skarżącego, jakoby zaskarżona decyzja w istocie utrzymywała w mocy decyzję z dnia 4 lutego 2021 r. Takie rozważania mogłyby być prowadzone tylko w warunkach dopuszczalności skargi – gdyby wchodził w rachubę akt zewnętrzny, wydany w ramach stosunku administracyjnoprawnego; dopiero wtedy też mógłby on podlegać ocenie przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zdaniem Sądu, przedmiot skargi nie należy form działania administracji, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzekając jak w pkt II sentencji postanowienia.