I OSK 85/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 78/16 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W . na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów sportowych wydanych przez organ w okresie od 2 do 30 kwietnia 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej strona skarżąca złożyła do organu prośbę o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów sportowych wydanych przez organ w okresie od 2 do 30 kwietnia 2014 r. W dniu [...] listopada 2015 r. organ przesłał do strony kopię pisma z dnia 4 listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 21 grudnia 2015 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. W piśmie z dnia 11 grudnia 2015 r. organ wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 7 dni, które to pismo doręczono stronie skarżącej w dniu 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem wydanym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., ponieważ organ jest podmiotem wykonującym zdania publiczne, zatem jest organem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez stronę skarżącą informacja dotycząca wydanych decyzji - pozwoleń na broń do celów sportowych - stanowi informację publiczną. Powyższe nie jest w sprawie kwestionowane. Spór zaś sprowadza się do tego, czy pomimo podjętych przez organ czynności można mu zarzucić bezczynność w realizacji wniosku strony skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji na to pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Sąd wskazał dalej, że w ocenie organu, wobec nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych pisma z winy wnioskodawcy, dalsze procedowanie w sprawie nie było możliwe. Z tym poglądem Sąd pierwszej instancji nie zgodził się, bowiem na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Sąd podkreślił, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. To oznacza, że organ pozostawał w zwłoce w realizacji wniosku strony skarżącej, bowiem do dnia rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność, nie załatwił sprawy zgodnie z przepisami ustawy. Tym samym organ pozostawał w bezczynności w prawidłowym załatwieniu wniosku. Ze względu na powyższe, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ organ podejmował szereg czynności zmierzających do rozparzenia wniosku strony skarżącej, lecz z powodu błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wobec braku oczekiwanego działania ze strony pełnomocnika wnioskodawcy, nie załatwił sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z ww. przepisami organ nadal pozostaje w bezczynności pomimo podjętych przez niego czynności; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu rozpatrzenia wniosku skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami i w odpowiedniej formie oraz nieskonfrontowanie zarzutów skarżącego ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 27 października 2015 r. w terminie 14 dni, w sytuacji, gdy organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni przez wnioskodawcę, pozostawił wniosek bez rozpoznania, po uprzednim zawiadomieniu strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wraz ze skargą kasacyjną organ nadesłał pismo z dnia 9 lutego 2016 r. o pozostawieniu wniosków strony skarżącej bez rozpatrzenia. Natomiast wraz z pismem datowanym na dzień 19 maja 2017 r. organ przesłał stronie skarżącej 17 zanonimizowanych decyzji administracyjnych w sprawie pozwoleń za broń do celów sportowych wydanych w okresie od 2 do 30 kwietnia 2014 r. W pismach z dnia 10 października i 25 listopada 2017 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz. Przedstawiła ponadto dodatkową argumentację na poparcie swoich twierdzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ich analiza pozwoliła stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a wobec tego podlega ona oddaleniu. W niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej powołała się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania okazał się nieuzasadniony. Wynika to z faktu, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, zatem nie sposób skutecznie zarzucić jego naruszenie. Przepis ten stanowi normę prawną, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia. Zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do danego rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego; b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania; c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Naruszenie tej normy prawnej tylko w nielicznych sytuacjach może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, zatem powyższy zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. również nie sposób uznać go za uzasadniony ponieważ jest to przepis o charakterze ogólnym (blankietowym), który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których jego zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ewentualne naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest następstwem uchybienia przepisom procesowym lub materialnym. Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia ww. przepisu z jakąkolwiek inną normą prawną, zatem zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie wypada jedynie wspomnieć, że przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane w judykaturze stanowisko nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Zatem co do zasady brak jest podstaw do wzywania do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku. Tym samym argumentacja organu, że nie pozostaje w bezczynności bowiem pozostawił wniosek strony skarżącej bez rozpoznania jest chybiona. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stronie skarżącej na jej wniosek. Jedyną czynnością, którą winien był dokonać organ, to zanonimizowanie udostępnionej informacji publicznej poprzez usunięcie z niej danych osobowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji ocenia kwestię bezczynności organu na dzień wydania wyroku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy na dzień wydania wyroku w pierwszej instancji (tj. 21 czerwca 2016 r.) organ nie podjął działań zgodnych z przepisami u.d.i.p. tj. nie udostępnił żądanej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wzywania strony skarżącej do wykazania interesu prawnego ponieważ żądana informacja nie była informacją przetworzoną – por. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestia ta zresztą, jak się wydaje, została przez organ dostrzeżona, albowiem jak wynika z dołączonego do akt sprawy pisma organu z dnia 19 maja 2017 r., żądane przez skarżące [...] informacje zostały udostępnione. Wracając do zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bowiem nie znalazł on de facto zastosowania w niniejszej sprawie. Organ bowiem nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób zarzucić naruszenia przepisów, które nie znalazły w sprawie zastosowania. Również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie, skoro na dzień wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji organ nie podjął działań zgodnych z przepisami u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisem organ był zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia żądanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro organ tego terminu nie dochował oraz na dzień wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie podjął jakichkolwiek innych działań, zgodnych z zapisami ww. ustawy, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał bezczynny. Podejmowanie przez organ takich działań jak np. wzywanie strony skarżącej do uzupełnienia "braków formalnych" wniosku należy uznać w realiach niniejszej sprawy za podejmowanie czynności pozornych bowiem nie istniały przesłanki do tego aby z takim wezwaniem występować, skoro wniosek został skutecznie złożony (wysłany za pośrednictwem e-maila). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej organu, oddalono wniosek skarżącego [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji), albowiem wniosek ten został złożony po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (złożona pierwotnie w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła zostać uznana za skutecznie złożoną z uwagi na uchybienie wymogom art. 66 § 1 p.p.s.a.).