II OSK 2060/11

SENTENCJA Sygn. akt II OSK 2060 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/10 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia R. z siedzibą w R. i J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 2060/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 2201/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia R. z siedzibą w R. i J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej - oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Wojewoda Podkarpacki ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta Ropczyce w ciągu drogi krajowej Nr 4 Jędrzychowice – Korczowa od km 561 + 357 do km 565 + 454. Po popatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji i nadał nowe brzmienie jej sentencji zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w osnowie decyzji należało podać numery geodezyjne wszystkich działek podlegających podziałowi oraz działek pozostałych w wyniku podziału. Ponadto organ powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Minister Budownictwa uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawy objęte uchyloną częścią decyzji zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1362/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia R., J. H., Z. S., I. G., A. S., E. D., A. W., B. K., W. K. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 630/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 roku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Wojewody wydana została przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 roku. Natomiast decyzja Ministra Budownictwa, wydana została już po wejściu w życie przepisów tej ustawy, która poważnie zmieniała przepisy specustawy, w oparciu o które została wydana decyzja organu I instancji. W takim przypadku organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić przepisy ustawy zmieniającej, która zawierała przepisy przejściowe, do których należał między innymi art. 19 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym przypadku takim uprawnionym podmiotem był inwestor: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, takiego wystąpienia nie było. W niniejszej sprawie nie wyczerpano procedury z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, tym samym więc przepisy dotychczasowe były przez organ odwoławczy stosowane bezprawnie, czego nie wziął pod uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia R., J. H., Z. S., I. G., A. S., E. D., A. W., B. K., W. K. i W. P. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Decyzją w z dnia [...] września 2010 roku, Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołań M. P., J. B., B. S., J. S., A. W., J. H., W. K., Z. K., J. K., A. K., P. K., Stowarzyszenia R. oraz T. Z. uchylił częściowo decyzje organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy zaś w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył argumenty zawarte w odwołaniach oraz wyraził swoje stanowisko, co do tych argumentów. Minister wskazał powody, dla których uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył między innymi J. H. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) oraz art., 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) a także art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Minister zastosował art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku bez wymaganego w tym względzie wniosku inwestora. Wobec braku wniosku inwestora obowiązkiem organu odwoławczego było prowadzenie postępowania na podstawie nowych przepisów. Zastosowania dotychczasowych przepisów, zdaniem skarżącego, nie uzasadnia złożenie przez inwestora wniosku w trybie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku w dniu 29 marca 2010 roku to jest w czasie, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja organu II instancji, to jest Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09, to jest już po złożeniu wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podano, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz art., 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa wydana została bez wniosku inwestora o zastosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie stwierdził jednak, że w ponownym postępowaniu przed organem odwoławczym inwestor nie może złożyć wniosku o zastosowanie przepisów dotychczasowych. Twierdzenie skarżącego, iż tego rodzaju zakaz wynika z wyroku Sądu jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego powoduje, że organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji. Nie jest to nowe postępowanie odwoławcze, tylko kontynuacja poprzedniego postępowania. W postępowaniu tym inwestor może składać np., dodatkowe wnioski dowodowe oraz korzystać z innych przysługujących mu uprawnień. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że niedopuszczalne było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja organu II instancji, to jest Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Wniosek taki mógł zostać złożony, tyle tylko, że nie wywoływał on w tym czasie skutków prawnych. Jednak gdy decyzja ta została przez Sąd uchylona organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić wniosek, który znajdował się już w aktach sprawy. Wniosek ten stał się skuteczny z chwilą uchylenia wymienionej wyżej decyzji Ministra Budownictwa. Nie ma żadnych podstaw do formułowania poglądu, że wniosek ten należałoby uznać za nieistniejący zaś inwestor byłby zobowiązany do ponownego złożenia wniosku o identycznej treści. Tym samym wydając zaskarżoną decyzję Minister nie naruszył art. 6 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa Decyzja Ministra wydana została w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, które zostały prawidłowo zastosowane. Nie zostały też naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. Wszystkie okoliczności niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji zostały należycie wyjaśnione i brak jest podstaw do stawiania Ministrowi zarzutu naruszenia wymogów wynikających z przytoczonych wyżej przepisów. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłoby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy ponownym rozpoznaniu odwołania przez organ odwoławczy, inwestor mógł prawnie skutecznie złożyć wniosek w trybie art. 19 ust. 1 tej ustawy, a także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której z ustalonego stanu faktycznego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 630/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 jednoznacznie wynikało, iż inwestor nie złożył wniosku na podstawie art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy. 2/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 630/09 oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 wynikało jednoznacznie, iż wobec nie złożenia przez inwestora wniosku na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r., obowiązkiem organu odwoławczego było prowadzenie postępowania odwoławczego w oparciu o nowe przepisy specustawy obowiązujące od dnia 28 lipca 2005 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r., 4/ naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 i 138 § 1 pkt 2 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że stosownie do zapadłych w sprawie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn II OSK 630/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2099 r., sygn. IV SA/Wa 1452/09, obowiązkiem organu II instancji było prowadzenie postępowania odwoławczego na podstawie nowych przepisów specustawy obowiązujących od dnia 28 lipca 2005 r., natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej we wskazanych orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wnioskujący o wydanie decyzji miał prawo wnioskować o zastosowanie przepisów dotychczasowych po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 630/09 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1452/09. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak to słusznie przyjął Sąd I instancji wniosek w tej kwestii tj. zastosowanie przepisów dotychczasowych został niewątpliwie złożony i rozpatrzony w sytuacji gdy toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nie można uznać, że musiał on być złożony już na początku postępowania, gdyż odpowiednia regulacja nie zawiera w tym zakresie żadnego uwarunkowania. Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 630/09. Nie jest to zarzut słuszny, jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż orzeczenie to wydane zostało na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej wówczas do sądu decyzji administracyjnej. Skoro w późniejszym toku postępowania administracyjnego został przez inwestora złożony wniosek o zastosowanie przepisów dotychczasowych, nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności, dla których można byłoby zasadnie twierdzić, że naruszono art. 153 ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.