II OSK 3700/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3106/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3106/17 oddalił skargę Wójta Gminy [...] (zwanego dalej Wójtem) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwanego inwestorem), odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali sortowni odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki oraz łącznika pomiędzy obiektami z przeznaczeniem na pomieszczenie socjalno-bytowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], wymierzył Wójtowi karę pieniężną w wysokości 171 500 zł za wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.). Organ, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 661 dni, ustawowych 65 dni, 47 dni (liczonych od dnia 22 lipca 2011 r. do dnia 6 września 2011 r.) i 205 dni (liczonych od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 23 maja 2012 r.) – wynikających z zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, oraz 1 dnia na podstawie art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana z 343-dniową zwłoką. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta, postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że wniosek inwestora nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, zaś Wójt zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował je z urzędu jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie - przeprowadził postępowanie w trybie właściwym dla wydania tej decyzji. Mając to na uwadze organ odwoławczy przyjął, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg na podstawie art. 57 § 1 k.p.a. w dniu 2 kwietnia 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r., który to dzień był ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Wójta postępowania. Zaznaczył, że Wójt postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., [...], na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie w dniu 29 lipca 2011 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XII/60/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana była przedmiotowa inwestycja celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], uchyliło postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. w całości. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 6 września 2011 r. Tym samym, według organu odwoławczego, odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres 47 dni, liczonych od dnia 22 lipca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, do dnia 6 września 2011 r, tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt ponownie zawiesił postępowanie lokalizacyjne postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...]., utrzymanym w mocy przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wójt podjął zawieszone postępowanie lokalizacyjne wskazując, że w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez inwestora Rada Gminy [...] nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść art. 58 ust. 1 u.p.z.p. oraz fakt, że w przedmiotowej sprawie koniec terminu 12 miesięcy przypadł na niedzielę 1 kwietnia 2012 r., za ostatni dzień terminu organ odwoławczy przyjął najbliższy dzień powszedni, poniedziałek 2 kwietnia 2012 r. W związku z tym odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, w opinii organu odwoławczego, podlega 154-dniowy okres w trakcie którego postępowanie w sprawie było zawieszone, z uwagi na przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, liczony od dnia 1 listopada 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. do dnia, w którym upłynął maksymalny 12-miesięczny termin, określony w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na niedzielę 5 czerwca 2011 r., zatem na najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 6 czerwca 2011 r. W związku z tym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegał dodatkowo 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 k.p.a. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 661 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji, tj. 65 dni, 47 dni i 154 dni związanych z zawieszeniem postępowania oraz dodatkowo 1 dnia na podstawie art. 57 § 4 k.p.a., matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji wskazuje, że decyzja Wójta Gminy została wydana z 394-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda z 343-dniową zwłoką. W rozpatrywanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez inwestora w Urzędzie Gminy [...] w dniu 1 kwietnia 2011 r., zatem 12-miesięczny termin, określony w art. 58 ust. 1 u.p.z.p., upłynął w dniu 2 kwietnia 2012 r. i ten dzień, zdaniem organu, należało uznać za koniec okresu wyłączenia w związku z zawieszeniem postępowania postanowieniem z [...] października 2011 r. Niezależnie od tego organ odwoławczy za błędne uznał przyjęcie, że ostatni dzień 65-dniowego terminu przypadł na niedzielę 12 lutego 2012 r., podczas gdy ostatni dzień przedmiotowego terminu przypadł na niedzielę 5 czerwca 2011 r. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez organ o 394 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi kary pieniężnej w wysokości 197 000 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 171 500 zł za 343 dni zwłoki. Jednakże, mając na uwadze że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia interesu społecznego, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody jako korzystniejsze dla Wójta. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności nie podzielił zarzutu, że art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza możliwość wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora. Wyjaśnił, że użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" obejmuje swym zakresem zatem zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o odmowie ustalenia warunków lokalizacji tego typu inwestycji. Tym samym, w ocenie Sądu, organ zasadnie wymierzył karę pieniężną, skoro ustalił, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Wójta na wniosek inwestora nie zostało zakończone w ustawowym terminie. Sąd nie zgodził się również, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 5 grudnia 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Stwierdził, że w art. 10 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wskazał żadnego terminu, a czynności te podjęte przez organ lokalizacyjny, należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji cele publicznego. Tym samym nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Sąd stwierdził następnie, że pod względem rachunkowym kara została prawidłowo ustalona przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu trafnie wskazano, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., jednakże naruszenie to nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Zatem, mimo że Wojewoda wymierzył Wójtowi karę za 343 dni zwłoki - w wysokości 171 500 zł, zamiast prawidłowo za 394 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi kary pieniężnej w wysokości 197 000 zł - nie prowadziło to do uchylenia decyzji organu I instancji i wymierzenia wyższej kary. Sąd zgodził się, że nie była to podstawa do wydania decyzji reformatoryjnej, z uwagi na art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. Wójt wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie: 1. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; 2. naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego; 3. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących trwania postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w całości uchylone. W oparciu o powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazywane przez Wójta terminy związane z zapewnieniem stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów (np. na zapoznanie się z aktami sprawy, czy na złożenie uwagi i wniosków w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania) przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w u.p.z.p., nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, czy też 14-dniowego terminu na złożenie uwag i wniosków wynikającego z obwieszczenia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem są to czynność, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z tego powodu, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich właśnie czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 k.p.a.), czy też powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Takie czynności są konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1490/14; z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2285/15, LEX nr 2337612; z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 669/16, LEX nr 2458502). Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że art. 51 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko w przypadku postępowania w ramach którego wydano decyzję pozytywna tj. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, natomiast nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy organ takiej lokalizacji odmówił. Dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie miało znaczenia, że poprzedzające postępowanie zakończone zostało decyzją odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powołanym przepisie mowa jest o skutkach niewydania przez właściwy organ decyzji "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego", zatem zarówno pozytywnych, jak i odmawiających ustalenia lokalizacji bez względu na przyczyny odmowy. Skoro więc decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to miały do niej zastosowanie przepisy dotyczące takich decyzji, w konsekwencji również art. 51 ust. 2 u.p.z.p.(por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3607/18, LEX nr 2798685). W tej sytuacji jako prawidłowe należało również uznać ustalenia organu odowławczego co do czasu trwania postępowania i okresów podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu, jaki przewidział ustawodawca na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokonaną w tym zakresie ocenę Sądu I instancji. Stąd chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.