II OSK 1782/12

SENTENCJA Dnia 16 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i T.F. oraz następców prawnych K.F. – M.B., R.P., A.F., A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 roku sygn. akt IV SA/Wa 45/10 w sprawie ze skargi B.S., A.W., I.R., E.M., J.M., T.F., K.F., S.J. i G.J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 w całości oraz w pkt 2 w części, w której oddalono skargę S.J., 2. oddala skargi kasacyjne w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.S., A.W., I.R., E.M., J.M., T.F., K.F., S.J. i G.J., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. w części w jakiej umorzono nią postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem G.J., a jednocześnie oddalił skargi B.S., A.W., I.R., E.M., J.M., T.F., K.F. i S.J.. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2009 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na skutek odwołania B.S. i innych od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, na podstawie art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce dotychczasowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV na odcinku pomiędzy dotychczas istniejącymi słupami nr 39-218 (do granicy z gminą Kórnik, z wyłączeniem słupa 39) oraz pomiędzy dotychczas istniejącymi słupami 52-58 (z wyłączeniem rozbiórki, słupów 52 i 58) oraz określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterotorowej wielonapięciowej (2x400 kV + 2x220 kV) linii napowietrznej relacji Plewiska — Kromolice na odcinku od słupa 39 do słupa 47 (do granicy z gminą Kórnik) oraz od słupa 52 do słupa 58 (odcinki od słupa 39 do 43 i od słupa 52 do słupa 58 po trasie istniejącej linii 220 kV). Odwołanie od powyższej decyzji wniosły wymienione wyżej osoby. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści wniesionych odwołań oraz udzielonego pełnomocnictwa wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w gminach Kórnik i Mosina. Działki, których właścicielami są odwołujący się, nie są położone na trasie przebiegu linii ani też w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby spowodować ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z praw przysługujących właścicielom nieruchomości. Na powyższą decyzję wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dwie jednobrzmiące skargi, które złożyli B.S. i inni. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji podkreślił, że postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. odrzucono skargę G. i S.J. wobec tego, że skarżący nie opłacili należnego wpisu sądowego od skargi. Postanowienie to jest prawomocne od dnia 23 marca 2010 r. Osoby te utraciły zatem status skarżący i stały się jedynie uczestnikami postępowania. Ujęcie zatem tych osób w sentencji wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. jako skarżących i rozpoznanie ich skargi stanowiło ewidentną omyłkę, jednak przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) nie przewidują możliwości skorygowania tego rodzaju błędu przez Sąd I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy skarżący – jako podmioty wnoszące odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego w stanie sprawy przedsięwzięcia – posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego umarzające postępowanie odwoławcze z odwołań B.S. i innych wobec uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego jest prawidłowe, co bezspornie znajduje swoje uzasadnienie w aktach sprawy. Przymiot strony w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana dana inwestycja, wywodzący się z własności lub z władania na podstawie innych praw rzeczowych, jak również podmioty, których nieruchomość będąca ich własnością lub pozostająca w ich władaniu na podstawie innych praw rzeczowych, znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie skarżących decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania powinna być wydana dla całego przedsięwzięcia realizowanego w ramach województwa, a zatem dla całej linii energetycznej, a nie jedynie dla jej wycinka. Taka wykładnia powołanego przepisu przemawia, w opinii skarżących, za przyjęciem tezy, że jako osoby będące właścicielami nieruchomości położonych na terenie województwa, na którym planowana jest inwestycja, mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Ujęcie w decyzji jedynie "fragmentu" linii energetycznej pozbawia ich tym samym statusu strony w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek inwestora określił zakres przedsięwzięcia w ramach województwa. Skoro tak, to przyjąć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyć ma wyłącznie planowanego i wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Decyzja taka nie może zostać wydana dla inwestycji już zrealizowanej. Przepisu art. 46 ust. 1a p.o.ś., nie można rozumieć w ten sposób, że dopuszcza się jedynie przedsięwzięcie liniowe w takim kształcie, w jakim obejmuje ono całe województwo. Z różnych bowiem względów inwestor może realizować daną inwestycje etapami. Przyjęcie wykładni wskazanej przez skarżącego doprowadziłoby do znacznego utrudnienia, a czasem i uniemożliwienia realizacji tego rodzaju przedsięwzięć. Sąd I instancji zauważył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie konkretnego rozstrzygnięcia indywidualnego w sprawie. Zakres decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być więc dostosowany do przedmiotu orzekania w kolejnym postępowaniu. W sytuacji, gdy z uzasadnionych powodów, stosowne dokumentacje sporządzane są dla poszczególnych przedsięwzięć stanowiących część dużego zamierzenia, np. na etapie ubiegania o uzyskanie pozwolenia na budowę, środowiskowe uwarunkowania mogą być określane także dla odnośnych przedsięwzięć, stanowiących etapy całego zamierzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją. Jak sami wskazali w skardze, decyzja z [...] listopada 2008 r. dotyczy przedsięwzięcia, które przebiega poza granicami oddziaływania na nieruchomości skarżących. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga S.J. została oddalona, bowiem odwołanie tej osoby nie zostało rozpoznane. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że odwołanie to nie zostało przez tą osobę podpisanie. Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organ nie ustalił gdzie leży nieruchomość G.J., czy na terenie inwestycji realizowanej, czy też sytuacja prawna tej osoby jest taka sama jak pozostałych skarżących. Ustalenie to powoli na rozstrzygnięcie, czy G.J. posiada interes prawny do bycia stroną tego postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz T. i K.F. Organ zarzucił naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wobec ponownego rozpoznania zaskarżonym wyrokiem sprawy G.J. oraz S.J., prawomocnie zakończonej postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. IV SA/Wa 45/10. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 186 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu administracji spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania w części, tj. w zakresie w jakim zaskarżony wyrok uchyla zaskarżona decyzję w stosunku do G.J. oraz oddala skargę S.J., z uwagi na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Spółka wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pozostali skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 2 p.o.ś., czyli błędną interpretację definicji "słowa przedsięwzięcie", przejawiającą się w oderwaniu od powiązania technologicznego i technicznego linii elektroenergetycznej, którego konsekwencją jest przesył prądu na określonym odcinku. Zarzucili również naruszenie art. 46 ust. 1a p.o.ś. polegające na przyjęciu, że możliwe jest wystąpienie i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jedynie dla etapu inwestycji, a nie dla całego jej odcinka w granicach wyznaczonych granicami województwa oraz, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie może być wydana dla inwestycji już zrealizowanej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną powyższych skarżących spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w części, tj. w zakresie w jakim wyrok uchyla zaskarżoną decyzję w stosunku do G.J. oraz oddala skargę S.J., z uwagi na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd w pierwszej kolejności bierze je pod rozwagę. Natomiast w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Z tych względów biorąc pod uwagę, że zostało wydane prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 45/10 o odrzuceniu skargi S.J. i G.J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w odniesieniu do tych skarżących orzekł na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 w związku z art. 186 ustawy p.p.s.a., gdyż wobec tych skarżących sprawa ta została już prawomocnie osądzona. Stąd, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 w całości oraz w pkt 2 w części, w której oddalono skargę S.J., ponieważ wystąpiły w tym zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania. Po drugie, odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych podniesionych przez T.F. oraz następców prawnych K.F. należy stwierdzić, że są one całkowicie niezasadne. Skarga kasacyjna nie kwestionuje bowiem stanu faktycznego poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji tylko podnosi jedynie błędną interpretację art. 46 ust. 1a cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Jednak wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji prawidłowo zrozumiał stosowany przepis prawa materialnego. Wykładnia celowościowa jak i systemowa przepisu art. 46 ust. 1a pkt 3 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy p.o.ś. pozwala bowiem przyjąć interpretację tych przepisów, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia napowietrznych linii elektroenergetycznych, będących przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy p.o.ś., może być wydana dla danego przedsięwzięcia, które jest realizowane etapami w granicach danego województwa. Natomiast, co wynika ze stanu faktycznego w tej sprawie poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, a niekwestionowanego w skardze kasacyjnej, określony we wniosku zakres projektowanego przedsięwzięcia jest to obecnie całość danego przedsięwzięcia w granicach tego województwa. Ponadto, co jest oczywiste, ocena oddziaływania na środowisko, która kończy się wydaniem decyzji środowiskowej dotyczy projektowanego przedsięwzięcia, a nie przedsięwzięcia, które zostało już uprzednio zrealizowane, chociażby jest ono jak w przypadku napowietrznych linii elektroenergetycznych funkcjonalnie połączone z przedmiotowym przedsięwzięciem, co wynika z dyspozycji art. 46 ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 46 ust. 2 ustawy p.o.ś. Ubocznie należy także stwierdzić, że strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach muszą wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 w całości oraz w pkt 2 w części, w której oddalono skargę S.J. Na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne w pozostałym zakresie. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a.