III FSK 2993/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 146/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 20 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 146/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. (dalej: Prokurator), stwierdził nieważność § 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w D. (dalej: Rada Miejska) z dnia 20 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (wyrok ten jak i pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonej skardze kasacyjnej Rada Miejska zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.) poprzez uznanie, że w ramach prawa wyboru metody naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz doboru stawki naliczenia tejże opłaty organ stanowiący nie jest uprawniony do naliczenia opłaty i doboru stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym i jest to kryterium nieznane ustawie. W oparciu o tak postawiony zarzut, który został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza w przedmiocie rozstrzygnięcia spornego w niniejszej sprawie zagadnienia. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok z 29 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2953/21, którego argumentację Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela i wykorzysta ją w dalszej części uzasadnienia. Rozpatrywany spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.u.c.p.g. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybór przez Radę Miejską metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., natomiast Rada Miejska prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust.2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 u.u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g.: zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013 r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Oceny prawne, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, dotyczą uprzedniego, przed przywoływanymi zmianami, stanu prawnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2016 r., w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15. Z uzasadnienia wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013 r. W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. Zatem stwierdzić należy, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013 r. miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g.; aktualnie, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 1 oraz § 2 zaskarżonej uchwały, gdyż z przepisów tych wynika, że pomimo przyjęcia metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według kryterium "od gospodarstwa domowego", wysokość takiej opłaty uzależniona została od ilości osób wchodzących w skład takiego gospodarstwa. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Paweł Dąbek Tomasz Zborzyński Bogusław Dauter