I GSK 1001/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 597/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach działania grupy producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. umarza postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 20 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 597/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Ż. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania płatności.. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że spółka [...] stycznia 2014 r. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2013 r., to jest w drugim roku korzystania z pomocy. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] listopada 2014 r. WSA wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 473/15 (prawomocnym) oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. Spółka [...] czerwca 2016 r. złożyła wniosek – w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: kpa) – o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2016 r., uchylił ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2014 r. i przyznał spółce pomoc finansową w wysokości 343.730,23 zł za okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2013 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy. Następnie Prezes ARiMR zwrócił się do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z [...] lipca 2016 r. Minister decyzją z [...] stycznia 2018 r. – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2016 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2019 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r. i z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Powyższą decyzję Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wzruszenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. i przyznanie pomocy finansowej byłoby niedopuszczalne przede wszystkim z tego względu, że ww. decyzję cechuje walor prawomocności. Decyzja ta poddana była kontroli sądowoadministracyjnej, w rezultacie której WSA wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 473/15, oddalił skargę na tę decyzję. Tym samym, uchylenie prawomocnej decyzji z [...] listopada 2014 r. i przyznanie pomocy finansowej spółce, rażąco naruszałoby art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 kpa (analogicznie w art. 155 kpa) nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie czy krzywdząca dla strony. W ocenie Ministra zmiana interpretacji § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550 ze. zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW), stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy, oznaczałaby dokonanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już prawomocnie zakończonej. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki na decyzję Ministra. WSA wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa, uchylenie lub zmiana decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. WSA podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie decyzja powinna być wydana w trybie art. 155 kpa, ze względu na to, że decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę jest decyzją kształtującą prawa jednostki. Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zważywszy jednak, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek spółki, a z treści cytowanych przepisów wynikają przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem ostatecznej decyzji, tj. za uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, WSA uznał, że ww. uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że kompetencja organu odwoławczego obejmuje zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i 155 kpa ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. Natomiast ważny interes zobowiązanego wymaga istnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej zobowiązanego, na które wnioskodawca nie mógł mieć wpływu. Pojęcia te nie mają więc stałego zakresu i wymagają każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu zobowiązanego czy interesu publicznego. WSA za prawidłową uznał ocenę Ministra co do kwestii interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z której wynika, że nie można uznać, iż inna ocena stanu faktycznego sprawy, który był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną czy subiektywne poczucie krzywdy lub rozczarowania, przesądza o istnieniu tego interesu. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie mogła być przedmiotem rozpoznania kwestia zmiany interpretacji przepisów rozporządzenia MRiRW, do czego odwołuje się skarżąca. WSA wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 i art. 155 kpa, właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że instytucja zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa nie może stanowić "kolejnej instancji", nieprzewidzianej przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto WSA nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 kpa, ponieważ organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tych względów WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.: 1. art. 151 ppsa w zw. z art. 154 § 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż konsekwencją wydania przez Prezesa ARiMR decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. było nabycie prawa, będącą przesłanką umożliwiającą uchylenie ww. decyzji w trybie art. 154 kpa oraz uznanie, iż są to decyzje "związane", które nie mogą być uchylone lub zmienione; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 155 kpa, poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie w oparciu o nią, że strona nabyła prawo, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu i pojęcia w nim zawartego (a także w art. 154 § 1 kpa) prowadzić musi do jedynego prawidłowego wniosku, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie nabyła prawa, nie uzyskała zaspokojenia swojego żądania; 3. art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji organu i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są zaś wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i jednocześnie orzeka, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej (w punktach 1 i 2 jej petitum) zarzucono naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 154 § 1 i art. 155 kpa, które ma polegać na błędnym uznaniu, że konsekwencją wydania przez Prezesa ARiMR decyzji z [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] listopada 2014 r. było nabycie prawa, będące przesłanką umożliwiającą uchylenie ww. decyzji w trybie art. 154 kpa oraz uznanie, iż są to decyzje "związane", które nie mogą być uchylone lub zmienione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca nie nabyła prawa i nie uzyskała zaspokojenia swojego żądania. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie odnoszą się one do uzasadnienia przyczyn oddalenia skargi przez WSA w zaskarżonym wyroku. Skarżąca kasacyjnie zajmuje się bowiem kwestią nabycia prawa i decyzji związanej, która nie była głównym przedmiotem rozważań WSA. W motywach zaskarżonego wyroku WSA wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. WSA podkreślił bowiem, że niezależnie od tego, czy w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem rozpoznawanym na podstawie art. 154 § 1 czy art. 155 kpa, to z obu przepisów wynikają te same przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem ostatecznej decyzji, tj. muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym WSA dodał, że instytucja zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa nie może stanowić "kolejnej instancji", nieprzewidzianej przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. WSA wyjaśnił także, że przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. Natomiast ważny interes zobowiązanego wymaga istnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej zobowiązanego, na które wnioskodawca nie mógł mieć wpływu. Pojęcia te nie mają więc stałego zakresu i wymagają każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu zobowiązanego czy interesu publicznego. Taką argumentację organ przeprowadził. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w powyższym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka nie sformułowała odpowiednich zarzutów, które zakwestionowałby prawidłowość rozumienia przez WSA przepisów art. 154 § 1 i art. 155 kpa, natomiast skupiła się na kwestii "decyzji związanych", które nie były zasadniczym powodem oddalenia skargi spółki. W tej sytuacji zarzuty zawarte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że trudność oceny powyższego zarzutu sprawia to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek rozwinięcia tak sformułowanego zarzutu. Wobec tego nie jest wiadomo jakie to dowody, zgromadzone w materiale dowodowym sprawy, nie zostały dostrzeżone a następnie ocenione przez organ, co nieprawidłowo zaaprobował WSA. Nie wiadomo zatem na czym polegała wybiórcza ocena WSA zaistniałego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Sposób sformułowania omawianego zarzutu może być także odczytywany jako nieprawidłowe (niepełne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ale to wymagałoby postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa dotyczącego warunków jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). W przedmiocie wniosku skarżącej kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ppsa w ten sposób, że umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 pkt 2 ppsa wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek zaskarżenia (art. 168 § 1 ppsa).