I OSK 1969/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1406/06 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1406/06 oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej powyższą decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]. i przyznano W. P. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 stycznia 2002 r. Minister wydając decyzję z dnia [...] przywołał treść art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 164, po. 1366), zgodnie z którym prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Osoby z tej grupy zarówno obecnie, jak i w dniu spełnienia warunków ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r. nie musiały być zarejestrowane w urzędzie pracy oraz posiadać status bezrobotnego. Spełnienie warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego wiąże się jednak z pozostawaniem uprawnionego poza zatrudnieniem w tym okresie, tj. do 12 stycznia 2002 r. Minister wskazał następnie, iż warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego, podlegają ocenie w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące w dniu 31 grudnia 2001 r., zwłaszcza art. 37j tej ustawy. Pozostawanie strony w zatrudnieniu w okresie do 12 stycznia 2002 r. stanowi przeszkodę w nabyciu przez nią zasiłku przedemerytalnego. Ze świadectwa pracy wystawionego przez E. B. -"P" wynika, że W. P. był zatrudniony w okresie od dnia 15 listopada 2000 r. do 15 listopada 2002 r. Ta okoliczność przesądza, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] była zgodna z prawem. W. P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosił, że spełniał przesłanki do nabycia świadczenia przedemerytalnego, postępowanie organu zaś było niezrozumiałe i naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Dodatkowo wskazał, że nie posiada żadnych innych środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2006 r. był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nakazuje on stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 150a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy, prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniała warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r., pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do tych ostatnich świadczeń. Przepis art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 1994 r. opisuje przesłanki uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W. P. był zatrudniony w okresie od dnia 15 listopada 2000 r. do dnia 15 listopada 2002 r., a zatem nie spełniał warunków do nabycia świadczenia w trybie art. 37j wskazanej ustawy, w tym czasie był osobą zatrudnioną i nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej. W. P. reprezentowany przez radcę prawnego B. S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów zastępstwa. Skarżący na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zamiast art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /.../(Dz.U. Nr 154, poz. 1793) w związku z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. i w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252). Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, podnoszoną w skardze okoliczność, iż spełnił on warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w okresie od 16 października 1999 r. do 1 września 2000 r., gdy jako osoba bezrobotna był zarejestrowany w urzędzie pracy, pobierał zasiłek dla bezrobotnych i złożył wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nabył on uprawnienia do świadczenia na zasadach określonych w art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...], której dotyczy stwierdzenie nieważności, została wydana w postępowaniu wszczętym przed wejściem w życie art. 150a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zamianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzja organu I instancji została być może wydana po złożeniu dodatkowego wniosku w trybie art. 150a ust. 1 w/w ustawy. Zarówno w odwołaniu jak i skardze skarżący wyrażał wątpliwości, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...]. dotyczy rozpatrzenia dodatkowego wniosku z listopada 2005 r. w związku z możliwością przewidzianą w art. 150a ust. 1 w/w ustawy, czy też jest decyzją wydaną w postępowaniu toczącym się wcześniej. Przedtem nie zabiegał o wyjaśnienie tej kwestii, ponieważ decyzja Wojewody [...] była dla niego korzystna. Nadto, skarżący podniósł, że nie był należycie informowany przez urząd pracy o przysługujących mu prawach. W latach 1999-2000, gdy był zarejestrowany, jako bezrobotny i istniała możliwość nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, urząd skierował go do pracy w ramach robót publicznych, nie informując o możliwości uzyskania tego świadczenia i to pomimo złożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Urząd pracy w sposób niezrozumiały liczył mu okresy potrzebne do nabycia uprawnień, co było powodem wydania kilku błędnych decyzji, później uchylanych. Skarżący podczas rejestracji jako bezrobotny usiłował ubiegać się o zasiłek przedemerytalny i spełniał kryteria zawarte w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W związku z tymi okolicznościami skarżący twierdził, że w dniu 1 stycznia 2002r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /.../ na podstawie art. 11 ust. 2 tej ustawy zachował prawo do zasiłku przedemerytalnego nabytego w okresie od 16.10.1999 r. do 1.09.2000 r. według zasad wynikających z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uprawnienia te podtrzymał art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych. Zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o systemie oświaty oraz ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie ma istotnego znaczenia dla przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego. Decyzja Wojewody [...], mimo że powołuje się na art. 150a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., odpowiada prawu. Tym bardziej nie upoważniała do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i zachodzi, jeżeli decyzja nie może być akceptowana, jako wydana przez organ praworządnego państwa. Błędne powołanie postawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści. Na zakończenie skarżący uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działania organów i sądów. Został on bowiem pokrzywdzony wskutek niezgodnego z prawem postępowania organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie ocenie pod względem zgodności z prawem podlegała decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a więc decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było rozstrzygnięcie, czy niniejsza decyzja znajduje oparcie w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], uznając, iż rażąco narusza ona prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj przepis art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rażące naruszenie tego przepisu polega zaś na tym, że W. P. został przyznany zasiłek przedemerytalny mimo tego, że w okresie od 15 listopada 2000 r. do 15 listopada 2002r. pozostawał w zatrudnieniu. Z treści art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika, aby zasiłek przedemerytalny mógł zostać przyznany osobie pozostającej w zatrudnieniu. Niniejszy przepis wyraźnie odsyła do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Przepis art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jednoznacznie stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Osobą bezrobotną w rozumieniu tej ustawy była zaś osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 2). Wobec tego przyznanie skarżącemu, w oparciu o art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 stycznia 2002 r. z pominięciem okoliczności, że w tym okresie pozostawał on w zatrudnieniu, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Skarżący od dnia 1 stycznia 2002 r. nie mógł posiadać prawa do zasiłku przedemerytalnego pozostając w tym dniu jednocześnie w stosunku pracy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentów skargi kasacyjnej, sprowadzających się do tezy, że Wojewoda Pomorski powołał się jedynie na niewłaściwą podstawę prawną, gdyż z przepisów innych ustaw wynikałoby, że skarżący zasiłek przedemerytalny winien otrzymać. Na poparcie tego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1983 r., sygn. akt I SA 472/83, w którym stwierdzono, że błędne powołanie podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści. Autor skargi kasacyjnej, powołując cytowane wyżej orzeczenie, pomija istotną odmienność, jaka występuje w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] było stwierdzenie rażącego naruszenia art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niniejsza ustawa w żadnym innym przepisie nie reguluje kwestii związanej z przyznawaniem zasiłków przedemerytalnych. Wobec tego ta sama ustawa nie przewiduje w innym przepisie możliwości wydania decyzji o tej samej treści, jak uznana za nieważną decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Natomiast okoliczność, czy przepisy innych ustaw, przy uwzględnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego, uzasadniałyby przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie ma znaczenia w postępowaniu nadzorczym, w którym nadzwyczajnej kontroli podlega decyzja przyznająca uprawnienie w oparciu o konkretny przepis prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.