II SAB/Ke 117/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku R. S. z dnia 11 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE II SAB/Ke 117/21 Uzasadnienie W dniu 26 lipca 2021 r. R. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego , w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności organu; 2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie wnioskiem; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł na podstawie art. 149 Ppsa oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ w piśmie z dnia 13 lipca 2021 r. poinformował go, że ww. wniosek pozostawia bez rozpoznania, tymczasem dysponuje żądaną informacją, ale z jakiegoś powodu nie chce jej udostępnić. Zdaniem skarżącego nie zachodzi żadna przesłanka pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a ustawa o dostępie do informacji publicznej takiej procedury nie przewiduje. W rezultacie organ pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że skarżący w dniu 11 czerwca 2021 r. złożył wniosek o udzielenie informacji dotyczącej ilości wydanych przez organ zgód na posiadanie konsol do gier. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek rozpatrywany w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, które przewiduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków formalnych w terminie 7 dni. Skarżący nie uzupełnił wniosku, w związku z czym pismem z dniem 13 lipca 2021 r. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 26 lipca 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność, na co organ zareagował pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r., w którym udzielił następującej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej: "Zakład Karny nie prowadzi ewidencji ilości wydawanych konsol do gier oraz innych sprzętów RTV posiadanych w celach mieszkalnych. Nadmieniam, że zgodnie z § 8 pkt 18 zarządzenia Dyrektora ZK z dnia 3.03.2021r. w sprawie ustalenia porządku wewnętrznego w Zakładzie Karnym typu zamkniętego skazani przybywający z innych jednostek muszą każdorazowo uzyskać zgodę na posiadanie ww. sprzętu od Dyrektora tutejszej jednostki. Jednocześnie informują, że na chwilę obecną ilość konsol do gier posiadanych przez osadzonych w celach mieszkalnych wynosi 50 sztuk." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako "udip", nie został merytorycznie załatwiony przez Dyrektora ZK . Mimo że we wniosku skarżący wyraźnie wskazał, że na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnosi o udostępnienie informacji publicznej, organ nie udzielił odpowiedzi, uznając, że wniosek złożony jest w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowodministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 Ppsa). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 Ppsa odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZK w piśmie z dnia 5 sierpnia 2021 r. udzielił skarżącemu informacji, że Zakład Karny nie prowadzi ewidencji ilości wydawanych konsol do gier oraz innych sprzętów RTV posiadanych w celach mieszkalnych, skazani przybywający z innych jednostek muszą każdorazowo uzyskać zgodę na posiadanie ww. sprzętu od Dyrektora tutejszej jednostki, a na chwilę obecną ilość konsol do gier posiadanych przez osadzonych w celach mieszkalnych wynosi 50 sztuk. Organ nie podał wprawdzie, ile wydał zgód na posiadanie konsol do gier, ale wyraźnie oświadczył, że nie prowadzi takiej ewidencji oraz podał ilość konsol do gier w celach mieszkalnych na chwilę obecną. Udzielona odpowiedź w odniesieniu do ilości zgód na posiadanie konsol do gier jest równoznaczna z twierdzeniem, że nie jest możliwe udzielenie informacji, gdyż nie istnieją dokumenty źródłowe. Skarżący w żaden sposób nie podważył skutecznie tego twierdzenia. Nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej rodzi po stronie dysponenta tej informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to w ocenie Sądu zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności. Nie można zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. W niniejszej sprawie organ musiałby żądaną informację wytworzyć. Sąd zaznacza, że nie jest władny do zweryfikowania prawdziwości twierdzenia organu o nieprowadzeniu ewidencji zgód na posiadanie konsol do gier. Skarżący jednak nie wykazał, że organ faktycznie dysponuje danymi objętymi wnioskiem. Na skutek skierowania do skarżącego pisma z dnia 5 sierpnia 2021 r. przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą w niniejszej sprawie. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tezie postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 481/13, NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Bezsporne jest, że zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W niniejszej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność. Zwłokę tłumaczył tym, że wniosek potraktowano jako skargę w trybie ww. rozporządzenia z dnia 13 sierpnia 2003 r. Nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania, tym bardziej, że sam skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a Ppsa Sąd orzekł zatem jak w punkcie II wyroku. W punkcie III wyroku Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł. Możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 Ppsa przewiduje art. 149 § 2 Ppsa. Rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu. Suma pieniężna uregulowana w cyt. przepisie pełni głównie funkcję kompensacyjną, do pewnego stopnia również (podobnie jak wymierzenie grzywny na podstawie tego samego przepisu) represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 1322/19; z dnia 7 października 2021 r., sygn. I OSK 378/21). Suma pieniężna stanowi swego rodzaju rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała ona na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego. Ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie interesu strony w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2156/17; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 532/19). W ocenie Sądu, okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie - ocenione już wyżej - jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia wniosku skarżącego był błąd co do trybu, w jakim powinien był załatwiony wniosek. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z błędnego rozumienia przepisów. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji na rzecz przyznania sumy pieniężnej. Również Sąd nie dopatrzył się po stronie skarżącego jakichkolwiek niedogodności, czy ujemnych przeżyć w związku z bezczynnością organu. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów korespondencji, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 200 Ppsa, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 Ppsa). W niniejszej sprawie skarżący żadnych tego rodzaju kosztów nie poniósł: postanowieniem Starszego referendarza sądowego w tut. Sądzie z dnia 23 sierpnia 2021 r. został zwolniony od kosztów sądowych w całości, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc nie poniósł kosztów przejazdu, nie utracił zarobku lub dochodu. Koszty korespondencji nie są zaś ujęte w art. 205 § 1 Ppsa.