II SA/Op 399/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. W. i S. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez S. W. i R. W. (dalej zwanych również skarżącymi lub inwestorami) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr a. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 1 września 2020 r., zmienionego w piśmie z dnia 29 października 2020 r., Burmistrz Lewina Brzeskiego decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. ustalił na rzecz skarżących warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej ustawą. W ramach warunków i szczegółowych zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych organ zawarł ustalenia: 1) dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: nieruchomość, na której realizowana będzie inwestycja położona jest na działce niezabudowanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; dopuszcza się lokalizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz w przepisach odrębnych; 2) dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: a) dach główny dwuspadowy lub wielospadowy z kalenicą główną równoległą do frontu działki, o kątach nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, b) wysokość zabudowy max. 9 m, c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do najniżej położonej krawędzi dachu, max. 4,5 m, d) szerokość elewacji frontowej max. 20 m, e) obowiązująca linia zabudowy 6 m od ulicy [...], f) wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki max. 0,18, g) tereny niezabudowane poza niezbędnym dojazdem, dojściami i miejscami postojowymi na samochody należy zagospodarować zielenią urządzoną biologicznie czynną w rozumieniu definicji określonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), w ilości co najmniej 60% w stosunku do powierzchni działki. W rozstrzygnięciu organ ustalił także warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i terenów zagrożonych usuwaniem się mas ziemnych. Burmistrz wskazał nadto, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Natomiast część graficzną analizy architektoniczno-urbanistycznej przedstawiono w załączniku nr 2, a część tekstową tej analizy - w załączniku nr 3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. M., zarzucając organowi: - naruszenie § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na nieokreślenie liczby stanowisk postojowych i parkingów; - brak jednoznacznego określenia ilości lokali dla budynku mieszkalnego i powiązania z tą ilością stanowisk postojowych dla samochodów osobowych lub dostawczych; - niezgodność z art. 61 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, zagospodarowania terenu oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. W związku z tym zarzutami odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że uwzględnienie dwóch stanowisk postojowych na jeden lokal mieszkalny spowoduje urządzenie ośmiu takich miejsc (parkingu), czego nie uwzględnia decyzja, a z kolei w następstwie niedoszacowania w tym zakresie - spowoduje parkowanie pojazdów na drodze wewnętrznej (działka nr c) stanowiącej współwłasność właścicieli działek przy ul. [...], co utrudni komunikację na tej drodze. Jego zdaniem wnoszone na etapie postępowania zastrzeżenia dotyczące wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, niewystępującęj w obszarze analizowanym i znacząco odbiegającej od występującej na tym terenie zabudowy, nie zostały uwzględnione przez organ, bowiem w istocie mają powstać cztery lokale mieszkalne, a zgodnie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył oraz omówił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy. Następnie stwierdził, że z uzasadnienia decyzji, jak i mapy - ponieważ w aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych dotyczących terenu inwestycyjnego, co winno zostać uzupełnione - wynika, że teren inwestycji stanowi grunty rolne - użytki rolne IV klasy. Tymczasem organ pierwszej instancji pismami z dnia 24 listopada 2020 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji z Marszałkiem Województwa Opolskiego stosownie do art. 53 ust 4 pkt 5 ustawy, jako właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, mimo że z akt sprawy okoliczność taka nie wynika, a także wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich w zakresie melioracji wodnych, o czym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, który stanowi o uzgodnieniu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast Burmistrz w zakresie ochrony gruntów rolnych nie zwrócił się do Starosty Brzeskiego, zatem wydał decyzję z pominięciem stanowiska organu uzgadniającego, co stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. i jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Zdaniem Kolegium doszło bowiem do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dalej Kolegium argumentowało, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponieważ organ pierwszej instancji stwierdził wprawdzie, że istniejące w sąsiedztwie uzbrojenie, tj. sieć wodociągowa, gazowa, kanalizacyjna i energetyczna jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego, jednak inwestorzy nie przedłożyli w tym zakresie zapewnień dostawców tych mediów. Nie sposób również ustalić czy warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest spełniony, ponieważ do drogi publicznej na działce nr b prowadzi działka nr c i następnie działka nr d, lecz nie wiadomo, do kogo ona należy. Ponadto SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania, lecz materiał dowodowy sprawy nie zawiera dokumentów źródłowych, co uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń organu w tym zakresie. Kolegium uznało nadto, że sporządzona na potrzeby przedmiotowego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jest lakoniczna zarówno w części graficznej, jak i tekstowej. W części graficznej zawiera tylko oznaczenia funkcji poszczególnych działek, zaś w części tekstowej przedstawiono wyłącznie średnie (ewentualnie także maksymalne) parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Brak jest jednocześnie danych dotyczących parametrów i wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym. Organ podkreślił, że dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika innego niż średni, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W opinii Kolegium nieuprawnione było również określenie poszczególnych parametrów zabudowy poprzez ustalenie wyłącznie ich wartości maksymalnych. Określanie parametrów przy użyciu sformułowań takich jak: "około", "do", "nie przekroczy", "maksymalnie" czy "minimalnie" stwarza bowiem inwestorowi znaczny margines swobody, co może prowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to dopuszczenie odstępstw od wartości średnich, przy jednoczesnym braku ich uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Tak ustalone parametry zabudowy nie pozwalają przewidzieć ostatecznego kształtu planowanej inwestycji, tj. pewnych ram dla nowej zabudowy, które stwarza wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych. Kolegium stwierdziło dodatkowo - wobec braku dokumentów źródłowych - że nie wiadomo, jaka jest powierzchnia działki inwestycyjnej (we wniosku jest mowa o powierzchni gruntu podlegającej przekształceniu -1.012 m²), stąd nie jest możliwie zweryfikowanie ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Poza tym w kwestionowanej decyzji Burmistrz zastosował pojęcia pozaprawne, niewystępujące w rozporządzeniu, np. w odniesieniu do "wysokości zabudowy", podczas gdy przepis stanowi o wysokość głównej kalenicy. Ponadto organ ustalił parametry niezgodnie z treścią wniosku bez wcześniejszego uzyskania stanowiska inwestorów, np. w zakresie dachu płaskiego nad garażami czy szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Kolegium takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - bez wezwania inwestorów do ewentualnej korekty podania bądź bez wystosowania wezwania w trybie art. 10 § 1 w związku z art. 79a K.p.a. - jest nieodpuszczalne jako ewidentnie sprzecznym z wnioskiem inwestorów, który determinuje przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Równocześnie Kolegium zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Nawet jeśli decyzja kwestię tę reguluje, to dopiero projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami decyzji regulującymi to zagadnienie, jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia. Zatem obowiązek ten spoczywa na organach architektoniczno-budowlanych. Organ przypomniał, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami Prawa budowlanego wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W ocenie Kolegium wskazane wyżej nieprawidłowości stanowią o wadliwości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, które doprowadziło do naruszenia wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowości tych nie może sanować we własnym zakresie, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która wyłącza przeprowadzenie w znacznej, opisanej wyżej części uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów: - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy poprzez przyznanie odwołującemu się E. M. statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy uczestnik nie wykazał należycie swojego interesu prawnego, co implikuje niedopuszczalność przyjęcia jego odwołania od decyzji jako pochodzącego od osoby nieuprawnionej; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej na skutek wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania oraz wydanie decyzji w braku przesłanek uzasadniających jej wydanie; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów wydanej decyzji kasatoryjnej - w szczególności powołanie się na judykaty, które nie odpowiadają wywodzonej argumentacji prawnej; - art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy dostrzeżone przez organ braki zgromadzonego materiału dowodowego mogły i powinny zostać uzupełnione na etapie postępowania drugoinstancyjnego, bez konieczności powtarzania czynności już w sprawie przeprowadzonych; - art. 79a § 1 K.p.a. poprzez niespełnienie przez organ obowiązku wskazania stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem - w zakresie podniesionego przez organ braku zapewnień ze strony dostawców mediów do działki objętej postępowaniem. W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem drugiej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W motywach sprzeciwu skarżący dowodzili, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której postępowanie dotyczy. Warunkiem jednak przyznania statusu strony takiemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu jest wykazanie przez niego istnienia interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Tymczasem zgłaszane przez odwołującego zarzuty dotyczące utrudnień komunikacyjnych w związku z planowaną inwestycją wskazują jedynie na interes faktyczny właściciela nieruchomości. Dalej skarżący podkreślili, że realizacja inwestycji przez nich nie doprowadzi do negatywnego oddziaływania na żądną z sąsiadujących nieruchomości. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki bezpośrednio ze sobą graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Natomiast w związku z charakterystyką budynku, którego wzniesienie planują skarżący, obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki, co wskazane zostało również w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Poza tym skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że zakres postępowania dowodowego wymagający uzupełnienia jest znaczny. W ich ocenie wykazane przez Kolegium braki postępowania mogły zostać sanowane przy udziale inwestorów w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego o ustaleniu na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr a, oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Burmistrz nie wyjaśnił kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś konieczne do przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 K.p.a. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji Burmistrza Lewina Brzeskiego stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej skrócie ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego w skrócie rozporządzeniem. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. 6) Odnosząc powyższe do realiów sprawy, w pierwszej kolejności zgodzić należy się z Kolegium, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji można jednie domniemywać, że Burmistrz uznał za zbędne dokonywanie takiego uzgodnienia z tego powodu, że inwestycja będzie realizowana na użytkach rolnych klasy IV, niewymagających zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. W związku z tym wyjaśnić należy, że uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc starosta (por. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. II OW 70/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 568/13). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 omawianej ustawy uzgodnienie jest wymagane w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 2 tej ustawy, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższej definicji wynika, że gruntem rolnym jest także użytek rolny klasy IV. W tej sytuacji obowiązkiem Burmistrza - jak trafnie dostrzegło Kolegium - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było jej uzgodnienie nie tylko z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, ale także ze Starostą Brzeskim. W ocenie Sądu już tylko ta wadliwość w postępowaniu organu pierwszej instancji powodowała konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 31 grudnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu za prawidłowe należy też uznać stanowisko Kolegium, wedle którego określenie wartości poszczególnych parametrów zabudowy poprzez ustalenie wyłącznie ich wartości maksymalnych jest nieuprawnione. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna oraz decyzja lokalizacyjna nie może ograniczać się tylko do podania górnej wielkości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, ale powinny też uwzględniać minimalną jego wartość (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 340/19 i z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 380/19 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16). W ocenie Sądu uzasadnione jest wprowadzenie dolnej wartości progowej parametrów. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10). Takie ustalenia powinny być jednak poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doszłoby do sytuacji, gdy Kolegium po raz pierwszy ustaliłoby parametry w zakresie wartości minimalnej. Innymi słowy, wydanie przez SKO decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w jednej instancji. Niewątpliwie takie działanie organu odwoławczego powodowałoby pozbawienie stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organ administracji, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a. Słusznie także zwrócił uwagę organ odwoławczy na braki sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, która nie zawiera wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym, co uniemożliwia zweryfikowanie przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Skoro zaś - jak wykazano wyżej - analiza architektoniczno-urbanistyczna jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to niewątpliwie stwierdzone w niej braki nie mogły zostać zakwalifikowane jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Ponadto ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, a zatem treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie szczegółowe wyniki przeprowadzonej analizy (z podaniem numerów działek i budynków na tych działkach, które były brane pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów), które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w analizie informacje powinny też potwierdzać, że organy działały nie dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto winny stanowić ważki element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Poza tym trafnie dostrzegło Kolegium, że ustalenie przez Burmistrza parametrów co do szerokości elewacji frontowej wymagało uzyskania stanowiska inwestorów. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy, powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Burmistrz niezgodnie z wnioskiem inwestorów określił wskazany wcześniej parametr, co słusznie uznał organ odwoławczy za działanie niezgodne z ww. przepisami. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa, że dopuszczenie możliwości skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21). Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że w postępowaniu organu pierwszej instancji nie zostały ustalone okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Z powiedzianego dotąd wynika, że rację ma Kolegium zarzucając, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności w odniesieniu do ustalenia wszystkich koniecznych parametrów inwestycji. Pozostał zatem do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wykraczający poza uzupełnienie materiału dowodowego. Decyzja organu pierwszej instancji została więc wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organ do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W efekcie nie potwierdziły się zarzuty dotyczące naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania. Dostrzec jeszcze trzeba, że stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały SKO do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał bowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mogło sanować Kolegium we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjaśniono już wcześniej, że organ odwoławczy jest zobowiązany - w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 K.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 K.p.a. Stanowisko Kolegium w tej mierze jest więc prawidłowe. Również wedle Sądu konieczność dokonania wielu ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Tak więc Sąd nie stwierdził, by doszło do zarzucanego naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów sprzeciwu dotyczących błędnego rozpoznania odwołania E. M., ponieważ nie jest on stroną przedmiotowego postępowania, zauważyć przyjdzie, że przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie nie zawierają szczególnej normy określającej, kto jest stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego przymiot strony w tych postępowaniach należy oceniać według art. 28 K.p.a. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są - oprócz inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95). O interesie prawnym, warunkującym status strony, przesądza każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1006/12). Mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Z uwagi na argumentację sprzeciwu zaznaczenia wymaga przy tym, że do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić np. do przekroczenia określonych norm środowiskowych czy naruszenia reguł zakreślonych przepisami Prawa budowlanego. Kwestie te będą przedmiotem badania na etapie dalszych postępowań. Dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie jest bowiem wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06). Wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości, na której znajduje się inwestycja. W takiej sytuacji właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet nieprzyległej bezpośrednio do terenu inwestycji, przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest wywodzony w takim przypadku z uprawnienia do ochrony własności, w tym wyrażonego w art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, prawa nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości i zakazu ingerowania w to prawo w następstwie oddziaływań z nieruchomości sąsiednich, wykraczających poza ramy dopuszczone prawem. Dlatego nie ulega wątpliwości, że E. M. jako współwłaściciel nieruchomości nr c stanowiącej drogę wewnętrzną, przez którą będzie realizowany dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji posiada status strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących dotyczącego zbyt długiego czasu trwania postępowania przed organem drugiej instancji, dostrzec przyjdzie, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko, bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która - jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) - wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10). Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżących. W orzecznictwie ukształtowane zostało bowiem stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać bowiem trzeba, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżącej, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogły one brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uprawniony był zatem jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.