I GSK 702/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 748/18 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 748/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwienia startu młodym rolnikom. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła H. K., zaskarżając ten wyrok w całości. Mając na uwadze brzmienie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2007 nr 200 poz. 1443), zwanego rozporządzeniem wykonawczym, poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełniła obowiązku w postaci wydatkowania w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie - w sytuacji, gdy skarżąca wywiązała się z przedmiotowego zobowiązania przedkładając dokumenty potwierdzające ich wydatkowanie (sam zakup 2 koni oraz kosiarki stanowił wydatek przekraczający kwotę 50.000 zł, zaś skarżąca miała udokumentować fakt wydatkowania kwoty w łącznej wysokości 52.500 zł); 2) § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie spełniła warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) i w konsekwencji powyższego poprzez stwierdzenie, że zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy; 3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej przejawiające się w nieprzeprowadzeniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a mianowicie dokonanie błędnej analizy przedłożonych przez skarżącą dokumentów wykazujących wydatkowanie kwoty stanowiącej 70% przyznanej kwoty oraz zaniechanie przeprowadzenia czynności w postaci wizji oraz oględzin celem stwierdzenia poniesionych (i udokumentowanych) wydatków w związku z przeprowadzonym remontem, a w konsekwencji nieuzasadnione stwierdzenie, że wymagana kwota nie została przez skarżącą wydatkowana; 4) oraz w związku z powyższym, art. 7a k.p.a., w myśl którego wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej; a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, w myśl art. 177 § 2 p.p.s.a. oświadczała, że zrzeka się rozpoznania tej skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Jednocześnie w oparciu o treść art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656). Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku. Rozważając ten zarzut w pierwszej kolejności podnieść trzeba, że przepis art. 7 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie. Ustawodawca ograniczył bowiem obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2017r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz. U. z 2018 poz. 1936), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przytoczony przepis jasno wskazuje na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Wskazane odstępstwo wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może więc sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń, lecz winien wykazać się aktywnością w dostarczeniu materiału dowodowego. Wobec tego nie można zarzucić organowi wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jak i nierozważenia słusznego interesu skarżącej w oparciu o pełen materiał dowodowy. Organy nie miały bowiem obowiązku poszukiwać we własnym zakresie dowodów na potwierdzenie twierdzeń skarżącej, a skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przywołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ani też nie twierdzi, że organ pominął w swoich ustaleniach jakikolwiek dowód zawarty w aktach. Co istotne skarżąca w ogóle nie odniosła swoich twierdzeń do planu rozwoju gospodarstwa, zwłaszcza ujętych w nim wydatków w kontekście przedłożonych faktur. Nie argumentowała, które z wydatków wadliwie zostały zakwestionowane przez organy. Skarżąca kasacyjnie pomija też fakt, iż pomimo wielokrotnych wezwań organu nie przedłożyła innych faktur, mających wykazać wydatkowanie 70 % kwoty pomocy. W tej sprawie nie zachodziła też, wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie, konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej w gospodarstwie skarżącej, gdyż przedłożone faktury nie pozwalały uznać, że skarżąca kasacyjnie dokonała wymaganych wydatków kwalifikowanych w ramach przyjętego limitu 70% kwoty pomocy. Analiza dość lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi wyłącznie polemicznego charakteru skargi kasacyjnej z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Pomimo więc zdawkowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie trafna jest uwaga Sądu I instancji, że strona nie przedstawiła żadnych innych dowodów niż zawarte w aktach, nie składała wyjaśnień na swoje twierdzenia, że przedłożone przez nią dokumenty potwierdzają fakt wydatkowania środków, a organ rozpatrzył wyczerpująco cały materiał dowodowy. W konsekwencji poczynione w sprawie ustalenia faktyczne stanowią podstawę zastosowania normy materialnoprawnej. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny naruszenia art. 7a k.p.a., tj. zarzut pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie art. 7a k.p.a. skarżąca kasacyjnie stwierdziła jedynie, że Sąd I instancji nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu i przytoczyła treść tegoż przepisu. Wobec tego nie sposób ustalić, w czym konkretnie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 7a k.p.a., co stanowi niewątpliwie o wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej. Podnieść też trzeba, że przepis ten zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, które – pomimo wymogowi ustawowemu - nie zostały wskazane. Przyjmując, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu § 1 art. 7a k.p.a., to stosownie do tegoż przepisu "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Na gruncie tegoż przepisu wątpliwości muszą dotyczyć treści normy prawnej. Tymczasem formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuca wyłącznie ich wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy. Nie zgłasza zaś wątpliwości co do rozumienia przepisów prawa, co tym bardziej – wobec braku uzasadnienia analizowanego zarzutu kasacyjnego – uniemożliwia odniesienie się merytorycznie do tego zarzutu. Zarzuty kasacyjne błędnego zastosowania § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego oraz § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, mające komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie są zasadne. Stosownie do pierwszego z tych przepisów "beneficjent powinien: realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności: wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie", zgodnie zaś z drugim z nich "w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1: pkt 1, pkt 1a, pkt 3 lit. b, pkt 5, pkt 6, pkt 7 lub pkt 8 - zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy". Na mocy tych przepisów, niebudzących w literalnym brzmieniu wątpliwości interpretacyjnych, na beneficjencie ciąży obowiązek wydatkowania w okresie 3 lat od przyznania pomocy 70% kwoty pomocy przeznaczonej na inwestycje określone w planie rozwoju gospodarstwa, a konsekwencją naruszenia tego obowiązku jest konieczność zwrotu całej przyznanej pomocy. Dla prawidłowego zastosowania tych przepisów kluczowe znaczenia mają zatem ustalenia faktyczne na okoliczność wydatkowania przyznanej pomocy, a mianowicie czy została wydatkowana pomoc w kwocie co najmniej 70 % oraz czy wydatki są wydatkami kwalifikowanymi, tj. czy pomoc została wykorzystana zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, a następnie Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał subsumpcji tych przepisów. Z niepodważonych skargą kasacyjną okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca kasacyjnie nie wydatkowała przyznanej pomocy zgodnie z planem, tj. w wysokości 70% kwoty pomocy w okresie 3 lat od dnia wypłaty. Zgodnie z pkt 5.2. planu skarżąca kasacyjnie zobowiązała się do wykonania ogrodzenia sadu, zakupu kosiarki bębnowej, zakupu ciągnika ogrodniczego, modernizację obory na stajnię oraz zakupu dwóch koni, a wydatkowana w okresie pierwszych trzech lat, tj. do dnia 16 lutego 2015r., kwota 70 % przyznanej pomocy (a wynoszącej 75.000 zł) winna wynieść 52.500 zł. W tym terminie skarżąca kasacyjnie złożyła faktury, dokumentujące wydatek na kwotę 49.581,39 zł, co stanowi 66 % przyznanej pomocy. W wyniku weryfikacji faktur ustalono, że jedynie wydatki w kwocie 32.403,85 zł (niespełna 44 % kwoty pomocy) stanowią wydatki kwalifikowane. Zakwestionowane przez organ wydatki obejmują materiały pomocnicze, takie jak np. żarówki, szufelka, zmiotka; narzędzia, w tym przykładowo widły, bity czy brzeszczot; wyposażenie stajni, jak np. uwiązy, rękawiczki, baty, kaski, toczki, poidła, zgrzebło grzebieniowe, podkładka pod siodło; a także wydatki na zakup etui na telefon, smyczy HR z końmi czy czapki patrolówki. Tego rodzaju wydatki nie są wydatkami inwestycyjnymi (remontowymi), które można kwalifikować jako wydatki przeznaczone na modernizację obory i jej przystosowanie na stajnię. Jedna z faktur dokumentowała zakup rozdrabniacza Leopard 280, który nie by ujęty w planie rozwoju gospodarstwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej zakup kosiarki i dwóch koni nie stanowił kosztu przekraczającego 50.000 zł. Z planu rozwoju gospodarstwa, jak i umów zakupu koni wynika bowiem łączna kwota wydatku 24.000 zł, w tym 10.000 zł (kosiarka) i 14.000 zł (dwa konie). Logiczną konsekwencją powyższych ustaleń faktycznych jest trafność wniosku organów i Sądu I instancji, iż skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż wydatkowała w okresie 3 lat od daty płatności 70% kwoty płatności na wydatki określone w planie rozwoju gospodarstwa. A zatem żądanie zwrotu całej kwoty przyznanej płatności jest w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).