I OSK 312/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 611/16 w sprawie ze skargi B.D., A.D., Z.Z., J.Z., T.Z., B.Z. i B.Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz B.D., A.D., Z.Z., J.Z., T.Z., B.Z. i B.Z. solidarnie kwotę 464 (czterysta sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 611/16, po rozpoznaniu skargi B.D., A.D. , Z.Z. , J.Z. , T.Z. , B.Z. i B.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (2) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w części objętej pkt 1 zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 136 § 3 i art. 137 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalając, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy kompleksu obiektów został zrealizowany wymagane jest dochowanie wszystkich wymogów formalnoprawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna się odnosić do takiej oceny realizacji celu wywłaszczenia, której kryteria/standardy są dostosowane do czasów, w których cel ten był realizowany; 2. prawa procesowego: a) art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych, której wynikiem jest stwierdzenie, że organy dokonały naruszenia art. 80 k.p.a. związanego z oceną dowodów dotyczących oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co doprowadziło do naruszenia art. 107 k.p.a. przez sporządzenie błędnego uzasadnienia; b) art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 3b u.g.n. przez ich błędne zastosowanie polegającą nierozważeniu dopuszczalności zwrotu nieruchomości zabudowanej m. in. budynkiem, którego ściany zewnętrzne wykraczają poza granice ewidencyjne działki wnioskowanej do zwrotu oraz którego ściany wewnętrzne nie przebiegają wzdłuż tych granic i nie tworzą pionowych płaszczyzn - ścian oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, przez które przebiega granica działki wnioskowanej do zwrotu. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wniosła o dołączenie akt postępowania sądowego prowadzonego także przed WSA w Krakowie o sygnaturze II SA/Kr 586/16, celem ustalenia podstaw faktycznych i prawnych wyroku wydanego w dniu 12 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 136 § 3 i art. 137 § 1 i 2 u.g.n.) zostały bowiem powiązane z oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji (zob. pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odczytał stanowisko organów w tej sprawie, które wyrażone zostało tak, że odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy uznały, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dwojaki sposób: po pierwsze uznano, że cel wywłaszczenia został osiągnięty już w 1978, tj. w czasie przejmowania terenu przez Spółdzielnię [...] w [...], albowiem już wówczas zrealizowano inwestycję zgodnie z planami realizacyjnymi; po drugie, przekazanie inwestycji Spółdzielni [...] stanowiło dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Obydwa te założenia Sąd I instancji uznał za błędne i Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Przypomnieć należy, że z decyzji z [...] marca 1972 r. wynika, że wywłaszczenia dokonano pod budowę Państwowego [...]. Z dokumentacji projektowej z roku 1973, dotyczącej całego obiektu wynika, że miał to być zakład specjalny o 150 miejscach dla psychicznie chorych niezdolnych do pracy, którzy mieli przebywać tam w sposób ciągły, z założeniem wytwarzania części żywności (warzywa, mięso) na miejscu w ramach zakładu. W ocenie Sądu I instancji w momencie przekazania inwestycji, na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1978 r. (należy przy tym wskazać na wątpliwą podstawę prawną tej decyzji), budowa nie została zakończona, o czym świadczy szereg okoliczności – wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej – nie tylko brak pozwolenia na użytkowanie. Przede wszystkim przekazano zadanie inwestycyjne pod nazwą "budowa domu pomocy społecznej [...]-[,,,]", a nie zakończony obiekt wraz z terenem. Nie został też zrealizowany zaplanowany kosztorys inwestycji, w tym również w zakresie robót budowlano-montażowych na kwotę 4.110.000 zł. Trafna jest przy tym argumentacja Sądu I instancji, że przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia nie można oderwać samej budowy od jej celu. W przeciwnym razie, dla przykładu, dopuszczalne z punktu widzenia ustawy i konstytucji wywłaszczenie na cel budowy szkoły, po wybudowaniu samych budynków, bez ich wyposażenia i rozpoczęcia nauczania, mogłoby prowadzić do powstania następnie np. hotelu, czego już z dopuszczalnością wywłaszczenia nie można pogodzić. W okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji przyjął, że do czerwca 1978 r. wybudowane obiekty nie były wyposażone (za wyjątkiem trzech gabinetów lekarskich i rehabilitacyjnych) zgodnie z przeznaczeniem i nie rozpoczęto tam działalności leczniczej dla osób psychicznie chorych. Skarga kasacyjna tych ustaleń nie kwestionuje, stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że teza organów o zrealizowaniu celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie obiektów określonych w protokole przekazania, według stanu na chwilę sporządzenia tego protokołu, stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest też stanowisko Sądu I instancji, że przekazanie w 1978 r. inwestycji w opisanym wyżej stanie Spółdzielni [...] w [...], nie stanowiło dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, w związku z czym zrealizowanie przez tę Spółdzielnię zakładu produkcyjnego zatrudniającego inwalidów, w tym również w celu ich rehabilitacji, nie stanowi o realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest potwierdzenia, aby Minister Zdrowia, zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznej służby zdrowia i planowej gospodarce służby zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434), zaliczył do takowych zakład produkcyjny prowadzony przez [...] wraz ze znajdującymi się na jego terenie przychodnią, gabinetem lekarskim oraz przychodnią rehabilitacyjną. Zgodnie ze statutem Spółdzielni jej celem było prowadzenie działalności gospodarczej, która umożliwi rehabilitację w procesie pracy i zaspokojenie potrzeb bytowych i innych korzyści materialnych i społecznych, przy czym działalność ta zmierza do zaspokajania potrzeb życiowych członków spółdzielni. Przedmiot działalności gospodarczej Spółdzielni (§ 7 statutu), wskazywał na produkcję w zakresie przemysłu, wyrobów metalowych, elektrotechnicznych, kabli i przewodów, wyrobów z tworzyw sztucznych i gumy, odzieżowego, przetwórstwa, papierniczego i włókienniczego, oraz świadczenie usług przemysłu metalowego, precyzyjnego, środków transportu oraz usług remontowo – budowlanych i instalacyjnych oraz prowadzenie produkcji ubocznej w zakresie tuczu trzody chlewnej i upraw szklarniowych i hodowli ryb, prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej. Zgodnie z § 9 Spółdzielnia – w zakresie rehabilitacji i zatrudnienia inwalidów – organizować ma stanowiska pracy dla inwalidów, wyposażać ich w odpowiedni sprzęt, w przypadkach koniecznych prowadzić rehabilitację podstawową i przystosowanie inwalidów do pracy zespołowej, organizować turnusy rehabilitacyjno – usprawniające oraz prowadzić przychodnie rehabilitacyjne, gabinety usprawnień i poradnictwo zawodowe, stwarzać najdogodniejsze warunki pracy, prowadzić szkolenia zawodowe. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że na bazie obiektów przekazanych Spółdzielni, po ich adaptacji, urządzono zakład elektrotechniczny oraz szwalnię, przebudowując lub budując na nowo dalsze obiekty, m.in. przebudowano tuczarnię na budynek warsztatowy, a szklarnię zupełnie zlikwidowano. W tych okolicznościach, z oczywistych względów – biorąc pod uwagę statutową działalność Spółdzielni, a także brak zaliczenia jej do zakładów społecznej służby zdrowia – nie można uznać jej działalności za modyfikację pierwotnego celu wywłaszczenia ani jego realizację. Odmienne stanowisko organów w tej sytuacji należy również uznać za naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. W kwestii terminów realizacji inwestycji (art. 137 u.g.n.) prawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, który stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1Konstytucji RP – to przy wniosku o zwrot złożonym [...] października 2009 r. należało zbadać, czy w okresie od 1972 r. do 22 września 2004 r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie zostały w ogóle uzasadnione, a nawet brak ich bliższego sprecyzowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do nich odnieść, ani tym bardziej uwzględnić. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. należy uznać za co najmniej przedwczesny. Dotychczas bowiem ewentualne warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie były w ogóle rozważane przez organy, z powodu błędnego przekonania o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w ustalonych dotychczas okolicznościach sprawy. Trudno więc, aby Sąd I instancji rozważał w uzasadnieniu wyroku (a tego, jak powinno być sporządzone uzasadnienie wyroku dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a.), czy art. 93 ust. 3b u.g.n. uniemożliwia ewentualny zwrot. To może być ocenione przez sąd administracyjny dopiero po uprzednim rozważeniu tej kwestii przez organy administracji, na tle okoliczności tego dotyczących, które należy najpierw bezsprzecznie ustalić. Jeśli zaś chodzi o wyrok wydany przez WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 586/16, to zauważyć należy, że oddala on skargę i nie zostało sporządzone jego uzasadnienie. W takiej sytuacji bezcelowe było badanie podstaw faktycznych i prawnych tego wyroku, jeśli nie zawiera on uzasadnienia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego (na które składa się udział pełnomocnika skarżących w rozprawie i koszt dojazdu na rozprawę) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie niniejsze zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.